刘 铮
一、引言
我国的金融体系由四家国有银行体系主导,因配合政府“拨改贷”政策的执行,以及种种政策性问题,以致其财务状况深受不良债权问题缠身。虽然国家通过多种方式帮助国有商业银行初步解决了部分问题,但国有商业银行能否有效降低不良债权至合理的水平,并尽快建立国有商业银行的治理机制,将攸关我国金融改革的成效。
若以国际标准来看,我国国有银行体系里的不良债权早已让银行的净资产为负,也可说是技术性的破产。在这些银行改制上市之前的若干年,不良债权占总放款的比重大都维持在四分之一至五分之一的高水平,不良债权对国内生产总值的比率也几近两成。截至2005年为止,国有银行的不良债权率似乎因中国银行与中国建设银行等国有商业银行进行股份制改革、外汇准备金、及经由资产管理公司核销坏帐,而开始好转的迹象,除不良债权占总放款的比重以下滑至8.6% 外,不良债权对国内生产总值的比率也达到7.2% 的新低点 (表1)。
因为现阶段国有银行仍在我国银行业中占有主导地位,故不良债权将是我国银行乃至整体金融改革的问题核心之一,如稍有不慎将会面临严重的金融危机与经济冲击。身处迈向顶峰的羊肠小道上,面对着不良债权这只拦路猛虎的阻挠,该如何安然地度过此难关?撇开透过如物价膨胀或存放款利率的调整逐渐消解不良债权等方式,以下将总结我国如何以资产重组的方法来解决不良债权的问题。
二、银行资产重组的分类
根据World Bank (1995) 的定义,银行资产重组的方法可分为“分散型重组”与“集中型重组”两种类型。分散型重组乃由个别银行自行藉由本身的自有资本金或由赚取的利润来核销不良债权,而集中型重组则经由国家中央统筹专责部门,负责将银行的不良债权移转至另一设置的中介部门。
分散型重组可分成“难题应对小组”与“债转股”两种。难题应对小组乃由个别银行针对问题贷款、不良债权核销、及改善银行资产结构而成立工作小组,利用银行的专家做风险评估和完善银行内部管理机制式;债转股则是让企业把无法偿还的债务及对银行的不良债权,转化为银行对其控股的权力,拥有企业所有权形式。集中型重组,可分成“银行资本重整”与“银行重组代理” 两种。银行资本重整乃由政府发行债券来削减银行的不良债权,同时要求银行进行硬预算约束,来强化己身的资产负债管理;银行重组代理则是政府成立一些机关,着手进行银行的清算、破产、及合并。
我国目前所采取的资本重组方式是界于分散型与集中型的混合模式,即以政府作为最终的财政支撑,再由每家国有银行自行负责不良债权的剥离。
三、各种银行资产重组的解决途径评估
我国政府努力利用各种方法来解决国有银行不良债权的问题,主要措施有以下几方面
(一) 债转股
四家国有资产管理公司的成立,通过“债转股”的形式来清算累积于四大国有银行内的不良债权,其清算过程的有效性将决定于资产管理公司、国有银行、及破产国有企业之间的关系。倘若经债转股入主国有企业的国有银行可因此参与国有企业内部的经营决策,将可收约束之效。然而,资产管理公司与国有银行皆属国家所有,因而资产管理公司不太可能强迫国有银行切断与违约客户的脐带。但是,国有银行未必能更有效地治理国有企业,甚至缺乏参与的积极性,以致处于亏损的国有企业未必能为国有银行带来收入,且债转股后国有银行持有的股票价值未必会有所提升,恐将反使国有银行在债权与股权间疲于奔命,造成资金流动性因过于深入产业部门而进一步下降。
根据2001年国务院公布《金融资产管理公司条例》的规定,我国的资产管理公司主要是执行不良债权的处置工作,并且为国有银行建立明确的责任制和业绩评估,改善国有银行的资产负债结构。在债转股的条例上,过程先由国家经贸委员会向金融资产管理公司推荐可行与合格的企业债转股方案,并会同财政部、中国人民银行审核,最后再由国务院批准后得实施。
实施债转股企业,应按照现代企业的要求转换其经营机制,建立起规范的公司法人治理结构。确保债转股的实施,除能贯彻国家产业政策外,尚有利于优化经济结构,并促进有关企业的技术进步与产品升级。
(二) 银行重组代理
2001至2005年间,四家资产管理公司处理不良债权的绩效。在2001年,四家资产管理公司处置人民币1,234.1亿元的账面资产值,资产及现金回复值分别达到人民币498.5与261.5亿元,资产及现金回复率分别达到40.0% 与21%。至2005年时,累计处置的账面资产值已高达人民币8,397.5亿元,资产及现金回复累计值已分别高达人民币2,064.3与1,766.0亿元,资产及现金回复率则分别达到24.6% 与21.0%。尽管四家资产管理公司表面上的成绩似乎亮丽,但若未根本解决前述存于国有银行与国有企业之间脐带关系等问题的话,只会造成“清了旧坏帐,又跟来新坏帐”的无止境恶性循环。
(三) 国有银行上市集资与资产证券化
周小川 (2000) 指出国有银行既独资又充足资本是无法同时存在的事实,开启国有银行进行股份制改革的里程碑。国有银行的“上市集资”,必须考虑能否容许非国有经济与外资购买股份所造成的私有化。上市集资可带来公司治理及信息揭露等改善与加强的好处,但获利能力低且资不抵债的国有银行股份能否吸引投资者承购的意愿将是件棘手的问题。政府对四大银行的支持承诺或许可稍微提高投资者的兴趣,但更重要的是,倘若将上市全然视为一种融资渠道而轻忽治理机制的约束,则国有银行的重组上市充其量仅为一种治标不治本的拖延战术。
此外,国有银行透过“资产证券化”的方式,将具备共同属性、流动性较差但能带来稳定现金流量的资产加以集中,转变成一种拥有投资价值且将独家承担的放款风险分散至众多投资者共同承担的有价证券。然而,我国缺乏一个成熟的资本市场,再加上尚有不良债权的价值评估及投资者认购意愿的问题存在,让资产证券化的成效失色。再者,从国有银行剥离的不良债权,大都来自对国有企业的放款,其质量低劣,同时再考虑风险过大及未必具有稳定的现金流量,资产证券化亦未必能付诸实现。最后,倘若无法培植起资产证券化后于初、次级市场上的价差预期,则将仅能藉由政府的信用担保作支撑始能引起投资者的兴趣。是故,尽快提升且建立证券信用等级机制的运行,将攸关此法的成败与否之一。
(四) 银行内部个别核销不良债权
首先,藉由鼓励国有银行进行加强放款方案的评估及风险组合管理来降低不良债权的产生。国有银行必须要求授信对象以市场利率水平支付贷款,如有重要的发展计划始可由政府预算的额外补贴协助,希望因此对借款者形成硬的预算限制约束而改善银行的资产结构,形成一个具备竞争力的商业性经济实体。
其次,国有银行可以通过出售放款抵押品追回部分国有企业的欠款。然而,该措施因国有企业以抵押品 (国家资产) 向国有银行贷款而产生所有权不清的问题。同时,银行税后利润则是一种国有银行自行逐步核销不良债权的作法。然而,这样将会因为目前国有银行亏损严重、盈利低、及尚需缴纳巨额的赋税而难以实行。
最后,利用诸如管理咨询、分立重组、及包装上市等的补强渠道,将国有企业的债务转化为可投资的工具,再通过兼并与收购,以改善国有企业财务状况与资产流动性的资产重组也存在一定的问题。尽管奥海集团资产重组案是成功的案例,但诸如政策难以配合、市场体系不发达、法治不健全等因素,将窄化资产重组的机会,而无法使社会资源的配置与重组选择实现最优。
(五) 政府注入资金协助国有银行打销坏帐
实际上,国有银行的资产价值能否拥有足够的力量自行承担其亏损是值得怀疑的,因此或多或少仍须依赖国家资金的注入以核销其不良债权。除政府身为国有银行最大股东的事实外,由政府负责解决国有银行资产负债表中大量导因自政府非经济或政治性的放款方案所造成的不良债权似乎是合情合理的。然而,此想法的成效却会因非善意的机会主义行径的产生而抵销部分的效果。
因为接受资金注入的国有银行将会预期未来如又陷入经营困境时,政府终会注入资金加以援助,这将加剧道德风险的可能性。这种预期将使国有银行丧失改善效率的诱因,部分经营欠佳的国有银行更会贸然地实行一些更高风险报酬,或甚至对净值为负的国有企业放款,一挽颓势。因而,政府必须确保其资金注入的计划乃唯一一次增进国有银行资本适足性的措施,未来将不再存有任何补救措施,以建立起政府政策执行的威信力。Lardy (1998) 认为,透过政府发行不良债权数额相当的国债来对国有银行注资,将是个可行的解决方法。然而,此法将牵涉到我国不成熟
的直接金融体系。
四、我国处理不良债权的进展
首先,我国在处理不良债权上的努力有多个具体措施,1998年时曾发行人民币2,700亿元的特别政府公债进行四大国有银行的资本重组,并在1999年时进行第一波总额高达人民币1.4兆元的不良债权转移,而600亿美元外汇存底的资本注入也于2003年实行,同时也尝试由现存银行股东自行承认损失的作法,后来又在2004年进行第二波金额达人民币7,800亿元的不良债权转移,而2005年时又以人民币350亿元再次资本重组第五大国内银行-交通银行,最后象征外国股权加入的外国直接投入等投资进入也于2002年起开始逐渐获得重视。
其次,银行资本是吸收坏帐或杠杆投资损失以避免破产风险的基础屏障,而巴塞尔资本协定亦以8% 的资本适足率作为国际通行的标准。根据表2可知,在1988至2005年间,1994年时四大国有银行的资本适足率仅有4% 至 6% 左右,除中国银行勉强接近标准外,其它国有银行皆远低于国际的合格要求,中国建设银行的资本适足率甚至从1988年的11.17% 大幅跌落至1994年的4.31%,原因为银行放款金额的增长速度远高于资本的补充速度,以致资本适足率低落。
但随着政策性银行与资产管理公司的运作,四大银行的营运始见绩效,在2000年,除中国农业银行的资料缺漏之外,其它三大银行的资本适足率分别跃升至9.89%、10.42%、及13.57%,符合国际资本适足或健全的标准。
当然,最终解决我国银行体系内不良债权的方法,仍必须仰赖我国持续的经济增长。因为只要经济能持续的增长,政府的税基将会稳定地扩增,而有充裕的资金处理大部分不良债权而不会影响到经济的运作。因此,政府的财政状况将会是打销不良债权一事成败的关键。至于非国有银行及其它金融机构的发展,对于我国未来是否能有稳定且运作良好的银行体系将会扮演重要的角色,因其以利润化为经营目标的原则,将有助于减轻金融体系内不良债权比重过高的问题,让金融机构能行有余力将资金借贷予具备高生产效率的混合部门改善其资产质量。
综言之,转轨国家的银行业改革,其宏观经济的稳定将依赖于动员储蓄、投资、及经济增长的基本条件,在建立起法律与监理的体制下,实行对产权与信用的保护,并维持着充分竞争的经营环境与市场导向的治理结构,灌输且明确银行业利润化经营的目标等,这些都蒋有利于银行改革的进行。
