庞聪聪

摘要：在目前公共服务领域供小于求的情况下，单靠政府投资远远无法满足公众的需求，因此，PPP模式便应运而生。这种政府同社会资本合作，以“伙伴关系、共享收益、共担风险”为特点的模式迅速在城市基础设施及公共服务领域、传统基础设施领域等范围内迅速发展开来。但是，伴随着PPP模式的发展，也产生了诸多问题。本文首先解释了PPP模式的内涵，然后从筹融资、利润分配、潜在风险三大方面分析了社会资本在PPP模式下面临的财务风险，最后提出了社会资本在PPP模式下财务风险的防范措施。

关键词：社会资本；PPP模式；财务风险及防范

一、PPP模式的内涵

PPP是公私伙伴关系的英文首字母缩写，称为PPP模式，也称为PPP融资，或PPP，是指公共服务范围内，具有投资、运营管理能力的社会资本经政府通过竞争性方式选择后，提供公共服务，而公共服务的绩效评价由政府完成，政府根据绩效评价结果考量社会资本，起到对社会资本的监督作用。在这种合作模式中取得的成果往往比双方单独行动更为有效。

PPP模式主要是在纯公共领域、准公用领域以市场竞争的方式提供服务。除了作为一种融资手段，PPP模式更是一次体制机制变革，涉及行政体制变革、财政体制变革、投融资体制变革。截至2016 年12月末，全国PPP综合信息平台入库项目达11260个、投资13.5万亿元。

二、现阶段社会资本在PPP模式下存在的财务风险

（一）社会资本面临较大的筹融资风险

筹融资风险最主要的表现形式是资金筹措困难。而PPP项目所需资金一般都需要通过各种方式筹措而来。中标者可以通过政府财政资本、银行信贷资本、非银行金融机构资本、其他法人资本、民间资本、企业内部资本、国外和我国港澳台地区资本等渠道筹集资本。虽然资金融通方式众多，但在实践中，多以债权融资为主，而这其中传统的商业贷款又是债权融资的主要模式。由于PPP项目所需资金巨大，投资回收期长，且中标企业的财务管理目标是追求多方整体利益最大化，而非传统意义上的追求企业价值最大化或利润最大化，所以可能无法形成超额利润。鉴于对中标企业到期无法还贷风险因素的考量，商业银行可能不愿意发放贷款。

（二）社会资本面临利润分配被操控的风险

在规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目中，政府基于公共服务的绩效向项目公司按期支付相应费用，政府较于社会资本有更多的话语权，且政府作为利益主体之一，难以对绩效评价秉持公正客观原则，因此有可能会损害社会资本的利益。

（三）社会资本面临众多潜在风险

社会资本除了承担项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险及按比例分配的市场级风险外，还面临诸如项目唯一性风险及后续的市场收益不足风险、政府信用风险等潜在风险。对于主要依靠“使用者付费”获得收益的PPP项目，一方面新的免费设施可能作为替代品出现，另一方面由于PPP项目的周期较长，公共需求可能发生变化。这些风险都有可能使PPP项目遇冷，从而影响社会资本的收益。如果此时政府坐视不管，社会资本将面临极大威胁。

三、社会资本在PPP模式下财务风险的防范措施

（一）建立完善合理的政府担保体系

商业银行不愿放贷，大多处于对PPP项目的不信任。由于相关部门极少在公众范围内对于PPP模式进行宣传与讲解，公众对此种新型合作模式不够了解，商业银行也会对其产生疑惑，为了规避风险，不愿意参与进去。商业银行在发放贷款前，一般要对借款人的偿贷能力、品德、资本、担保、经营情况进行评估。要想降低社会资本的融资风险，就要有足够的增信措施。首先，政府应该向金融机构普及PPP模式，让其充分了解项目的可行性；其次，政府应该选择与信用评级较高的社会资本合作；最后，政府应做出基于公共支付权的担保，即在社会资本无法偿还债务时，遵循PPP项目合同的承诺，及时向社会资本支付相关费用。这样一方面可以降低商业银行出于对社会资本的不信任而不愿放贷的风险，另一方面此种支付方式没有违背《担保法》的规定。

（二）建立第三方绩效评价机制

选择与PPP各参与方无相关利益的专业人员，成立独立的第三方绩效评级机构，对PPP项目的绩效进行公正客观的评价。对项目日常运行过程中的绩效、项目阶段性的绩效、项目实施完毕后开展项目整个实施周期绩效等方面进行综合性评价。由于平衡计分卡方法强调“平衡”，与PPP项目强调多方整体利益最大化的目标吻合，所以可以使用此种方法进行绩效评价。

（三）加强风险分担机制建设

首先，要在法律层面明确政府和社会资本应承担的风险，保证各方的风险和收益相匹配，风险和承担能力相匹配。其次，国家应成立PPP项目风险基金，当社会资本面临潜在风险时，应使用风险基金对社会资本进行补偿。

四、结语

PPP模式对于缓解财政压力、释放社会资本的活力有极大的作用。但是由于实施经验不足，还面临诸多问题。国家应不断规范和指导PPP项目中各参与方的行为，建设一批PPP模范项目 ，以此带动其他PPP项目的开展。政府和社会资本也要不断对PPP模式下的财务风险进行防范和规避，努力追求多方利益最大化，实现共赢。

参考文献：

[1]刘晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论，2015，7.

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，1.

（作者单位：山东师范大学商学院）