李淑瑞
摘 要：深化供给侧结构改革“降成本”的核心与关键是减税降费。本文通过对税收结构和收费结构剖析，指出解决中国政府收入的畸形结构是推进减税降费的重点，并提出解决对策。
关键词：减税降费 宏观税负 收费体系 供给侧改革
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）05（c）-034-02
党的十八大以来，我国大幅减税降费，形成以供给侧结构性改革为主线的政策框架，不仅需要深入探究问题背后的深层次机制约束，而且还需要创造我国经济可持续发展的制度条件。2018年中央和地方预算草案提出今年财政工作的首要原则仍是减税降费，我国将通过减轻企业税收和非税负担，让实体经济轻装发展，预计我国今年减税降费规模将超过1.1万亿元。一方面，国家改革税收政策，将按照增值税两档税率调整税收水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，扩大享受企业所得税优惠的小微企业范围；另一方面，为了减轻实体企业的税收负担，继续清理规范行政事业性收费，取消部分经营服务性收费，降低政府性基金征收标准，并阶段性降低企业“五险一金”缴费比例，降低过桥过路费用。
1 我国供给侧改革中的减税降费政策理论分析
我国积极财政政策的重点之一是减税降费，主要采取的措施包括以“营改增”为代表的结构性减税和普遍性降费等。实体经济尤其技术含量高的制造企业是减税重点，我国实体经济成本不仅包括税负成本，而且包括制度性交易成本，降低行政事业性收费和经营服务性收费，继续清理涉企收费的重要性显而易见，我国只有提供良好的营商环境，才能增强企业获得感。
供给侧结构性改革是实施减税降费的政策背景和理论依据，目前我国宏观经济政策正经历从需求管理向供给管理的重大调整。从理论角度，经济发展从供给和需求两个方面分析，供给侧是从供给、生产端角度出发，通过提高全要素生产率，实施制度改革、结构优化、要素升级等措施完成社会状况改良。而需求侧则是从总需求的三个构成要素，即消费、投资、出口需求的角度，探索促进经济发展的政策。
为实现资源最优配置和激发微观主体市场活力，推进经济结构转型升级，我国需要改革制度供给：一方面，实施总量性减费降税政策可以降低企业经营成本；另一方面，在经济结构调整中重视财税的调节作用，促进研发投入从而全面提升全要素生产率。
2 我国税收收入状况和宏观税负
“降成本”是供给侧结构改革的重要任务，目前政府降低的主要是由于信息不对称和市场被不当的政策干预的制度性交易成本。我国政府收入按2016年各项收入所占总收入比重顺序，依次包括税收收入、社会保险收入、政府性基金收入、非税收入、及国有资本经营收入等。
税收收入是我国政府收入的重要组成部分，2016年中国税收收入占政府收入的比重为49.79%，而全球普遍水平为80%，部分发达国家甚至占到95%以上。所以，在税收总量上，虽然我国经济进入“新常态”，我国税收总体处于低速增长。在税收结构上，流转税是我国税收的主力，占全部税收收入的65%，企业所得税占25%，余下的为其他税种的税收收入，直接税比重低于间接税。
宏观税负是衡量税收负担的基本指标，表示当年政府以税收形式的部分占全社会新创造价值的比重。宏观税负分为大、中、小三个口径，分别对应政府收入、财政收入、税收收入占GDP比重，表1是以小口径衡量我国税收宏观税负情况。
在衡量税负上，关键在于以政府收入计算的宏观税负并不重，但是以流转税为主的税制结构却会引发税收的“痛感”和不公平感。一方面，我国整体的税收环境不能实现“税收法定”，税收法律规范是在税收政策不断打补丁的基础上形成；另一方面，税外的各种费、基金、缴费、评估等构成企业痛苦的根源，企业税费负担情况依然严峻，“降费”比“减税”更具紧迫性。
3 中国收费体系存在的主要问题及原因分析
收费体系的出现取决于政府作为社会管理者和公共产权所有者的职能。一方面，政府作为社会管理者面向特定群体提供特定服务所收取的费用，包括行政性收费、各类中介组织收费、事业性收费等；另一方面，政府作为公共资源产权所有者通过有偿转让出租国有资源所收取的费用，包括公众有偿使用国家大型基础设施、公共资源等形成的收费等。
我国收费体系呈现多元、重叠与总负担水平控制乏力的特点。2010年以后，每年财政部向社会公布《全国政府性基金项目目录》，纳入政府性基金进行管理的项目一般保持在43～45项。政府性基金的收费项目，既包括税收性质的收入，也包括国有资产所有权性质及政府债权性质的收入。由于职责划分不够完善，管理上出现政出多门的现象，导致政府收入体系重叠，影响了经济实体市场运作的效率。
2013年开始，我国虽然取消了部分收费项目，公布了收费目录清单，并将部分收费和政府性基金纳入一般公共预算。但是当前我国收费体系混乱，还存在收费制度、体制机制问题等，究其原因取决于以下几个方面。
一是行政审批制度过多过滥。虽然国家取消了部分行政事业性收费，对行政审批进行了改革，但多数行政审批背后仍变相的允许相关部门自己收费，或委托下属机构和中介机构收取费用等。究其原因，行政权力过大或者权力与收费之间紧密联系是收费项目的制度性根源。
二是现代财政管理制度未在实践中落实。主要反映在收支用管集于一体，征收、分配和使用由部门全部完成，收支两条线不能全面实质性贯彻；而且一些国有资产收益项目仍游离于财政管理之外，没有得到良好的监管。
三是公共资源交易制度尚不健全。针对目前政府部门自由裁量权过大，“公开、公平、公正”原则无法在公共资源交易程序和结果中予以体现，再则，公共资源交易平台尚处于起步阶段，存在市场惯性，资格预审没有透明的量化标准，导致公共资源交易中在利益链接时仍存在暗箱交易行为，造成部分国有资源的流失。
四是公共定价制度不健全问题。资源的稀缺性形成的自然垄断行业，价格标准规制信息不公开、不透明，使用者付费需要公共利益与企业利益之间适当平衡。一些水、电价格等项目收费长期处于不合理低价，只能依靠财政补贴维持，另一些收费项目却只增不减。
五是行政性收费的合法性问题。涉及具有普遍性质的公共服务，需要的成本与费用已经通过税收收取。当初行政性收费是在政府财政能力严重不足的背景下进行，目前已经没有继续的理由。
4 推进减税降费的具体对策
2016年我国提出要降低企业税费负担，建立公平的营商环境。政府要解决其收入秩序比较混乱问题，一方面需要调整中央地方财税体制；另一方面需要规范税费，适度降低企业承担的综合成本。
4.1 推进中央与地方财政体制改革
“营改增”之后，我国没有启动中央与地方财政体制改革，导致地方政府在失去营业税后预期不明，所以必须健全地方收入体系，从制度完善地方政府稳定的收入预期，落实“以间接税为主向直接税为主”的税制改革方向，将税收的重点由流转税转向所得税。通过房产税法的落实，全面改革个人所得税；将消费税明确为增值税辅助税种，促进和推进相关改革；适应国际税改，适当调整企业所得税率，并全面落实“税收法定”原则。
4.2 促进各项收费全面清理
现在的收费项目主要分为“税”基收取，“价”基加收，“租”基型使用者付费和“服务”型公共管理收费等几类。我国要实现“正税清费”，必须分类定性，并予以清理整顿。对于“税”基型费用，依托程序归并，纳入税收征管体系；对于“价”基型付费和“租”基型使用者付费，归并到价格体系中；对于“服务”型部门重复收费，立即终止收费项目。同时，由于行政审批缺乏有效的法律规范，为消除阻止企业发展的体制性障碍和制度根源，我国还需要继续推进行政审批制度改革。
4.3 整合并清理政府性基金
国家通过清理违规设立的、和政府职能不匹配的及整合相似性质的基金，明确政府性基金的征收目的、范围、金额及时限，建立制度性评估与退出机制。对于企业意见较大的残疾人就业保障金，强制性命令企业雇用残疾人违反市场经济规律，全部由税务部门代收，收费标准过高，且预算支出不科学，其中大部分用于残疾人就业保障工作的行政成本开支，仅有较小比例用于残疾人就业培训，应当予以清理。
4.4 全面推进社保制度改革
2017年以来，各地陆续下调社保缴费水平，但社会对此获得感仍不强，虽然我国已经建立多层次社会保障制度，但由于受制于当前社保体系下统筹层次太低、能力不足及层次间缺乏有机协调等问题，我国只有通过深化社保制度改革，提高统筹层次间的有机联系。我国不仅需要深入住房公积金，提出相应的改革对策；而且针对目前各地缴费率差异带来的营商环境的瓶颈，可以考虑结合当前全国统筹基础养老金的改革，社保由“费”改“税”。
4.5 继续降低各类要素成本
企业负担重的源头在于企业的生产经营成本，包括土地、工资、电价、气价、融资成本等，2017年随着供给侧结构性改革，虽然在降成本已有一些具体举措，但与国际形势相比，与当前稳增长的需要相比，企业负担下降的数量与质量有一定的差距，只有通过加快制度改革，切实解决企业生产经营过程中的社会负担企业内置化问题，才能为企业创新发展营造良好的制度环境。
参考文献
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①基金项目：2017年度河南省政府决策研究招标课题（2017D007）。
