刘 坤 高桂霞
根据“十一五”农村公路发展目标,到 2010年年底,全国农村公路里程将达到 310万km。农村公路总里程占到了全国通车里程的 80%,是国家公路网的重要组成部分,是农村经济发展的助推器,是沟通农村与城市的桥梁,是连接农村生产和消费的纽带。
建立健全农村公路建养体制是建设社会主义新农村的需要;是适应新时期村道的发展阶段从以建设为主转变为建设和管养并重、村道的发展内涵从立足于“通路”转变为“人便于行、货畅其流”等交通工作历史性转变的需要;是改善农村生产和生活条件,增加农民收入,拉动农业产业发展,为农村经济社会全面可持续发展提供基础条件的需要;是保障村道管养资金来源稳定,实现村道长效管养的需要。
1 农村公路建养现状及存在问题
最近十年,我国农村公路建设发展的很快,农村公路里程总数迅速增加。到 2010年,我国农村公路总里程将达 310万 km,基本实现全国所有具备条件的乡通水泥(沥青)路。但我国农村公路养护水平却远远跟不上我国农村公路建设的速度,由于农村公路建设养护与其他公路不同,既没有国家专门的财政拨款资助,也没有专业的建设养护队伍,加上养护资金筹集困难,所以造成了全国 296.5万 km的农村公路中能保证常年养护的仅约占总里程的 30%,绝大部分处于失养状态。由于养护不到位,许多已建成的农村公路提前损坏,不仅影响了车辆通行,也给人民群众的财产安全带来隐患,严重制约了农村公路的健康可持续发展。
目前总体来说,农村公路养护模式有三种:第一种是“建庙增人购机”式;第二种是“自建、自营、自养”;第三种是“分级管理、分级养护”。
当前公路建养体制中存在的弊端主要有:在观念上,各级政府对建养并重的认识深度和重视程度不够,责任主体不明确,重建轻养,以建代养;在资金投入上,民办公助的原则没有很好的体现,地方政府的投入少,养护资金筹集困难,造成养护费用严重不足,道路失养的情况多;在管理体制上,各种公路管理机构缺乏应有的积极性、主动性,缺乏应有的活力,养人不养路;在技术管理上,没有统一的标准和规范,缺乏科学的引导,养护人员技术水平低下、管理水平参差不齐等。
为了更好地建设农村公路,使其规范化,在农村公路建设和养护管理方面,国内也有一些研究为农村公路建设提供了相关依据,有交通部公路司出台的《农村公路建设标准指导意见》《公路养护工程管理办法》和一些地方性的指导手册。
2 农村公路建养体制改进对策
2.1 健全农村公路养护管理体制
从目前我国公路管理机构设置和管理模式来看,仅县道以上的公路有专门的管理机构,大量的乡村道路既无专业的管理机构,又无专项养护资金,虽然明确了乡(镇)政府和村委会的养护责任,但是其机构设置、人员配备、专业技能与农村公路发展对农村公路养护的要求相差很远。按照现在的体制模式,农村公路的养护状况不可能得到根本的改变。因此,改革现行农村公路养护体制,把农村公路养护的责任统一交由交通部门具体履行,并通过法规建立稳定的农村公路养护资金来源,是保障农村公路健康发展的必由之路。各乡(镇)政府负责乡道养护工作的模式,改为工程建设、路政管理由县交通主管部门统一负责,公路养护由各乡(镇)设立的地方养护所负责,并根据养护里程配备养护人员,人员工资和养护费用由各乡(镇)政府承担,县交通主管部门负责业务指导和考核。对农村公路的养护可考虑以下模式:1)各县市区首先应设立农村公路养护管理委员会,并将农村公路按辖区分解到乡镇;2)农村公路养护管理委员会下设立办公室,对全县的农村公路养护工作进行督察指导,各乡镇设立的公路养护管理所(站)具体负责辖区内的公路养护工作;3)农村公路养护管理委员会负责对本县市区的农村公路养护工作进行全面考核与监督检查。
2.2 推进农村公路养护生产市场化
随着我国农村公路基础设施水平的不断提高和完善。如何巩固建设成果,使其持续健康发展发挥最大效益,确立一种行之有效的农村公路养护模式至关重要。只有克服重建设轻养护的片面认识,选择正确合适的养护模式,坚持建设养护并重,才能提高农村公路的整体服务水平。目前,群众突击季节性养护、分段承包养护、道班养护和专业公司养护最为常见。其中,专业公司养护将是未来农村公路养护模式的一种发展趋势,可以最大限度的提高农村公路养护资金的使用效果,同时管理部门从具体的事务管理转向合同管理,公路养护质量高、效率高。
目前农村公路养护生产市场化还存在一些问题:1)农村公路养护市场主体化少,投标不具备竞争性;2)资金问题;3)目前尚缺乏对承包商的有效监督,所以要求交通部门所属的县乡公路管理机构要本着“管养分离,强化监管”的原则对现在养护运行机制进行改革,剥离各级交通主管部门及其公路管理机构中的养护生产单位,将直接从事养护的人员和相关资产进行重组,成立具备公路养护资质的养护专业队或养护工程公司,逐步转为具有一定规模的养护企业,推向市场。
2.3 建立多元筹资模式
农村公路分布广,数量大,是一项长期的系统工程,需要大量的资金投入,在资金筹措上必须多元化,可以采取的措施有:1)政府出台优惠政策,多渠道吸纳民间资本;2)地方财政从本级预算收入中列支一定比例的资金用于辖区内的农村公路建设和养护;3)积极发动农村公路沿线的受益群众和各有关单位。鼓励受益村民自愿投工投劳,采取“一事一议”的办法筹集农村公路养护资金,提倡以工抵资、以财抵资。鼓励受益的各有关单位以建勤的方式参与建设和养护;4)对于当地范围内的矿产资源收取一定比例的矿产资源费作为农村公路建设养护资金的补充;5)从公路沿线的土地增值和资源开发的税费中提取一定比例用于农村公路养护专项资金的补充;6)适当提高客运附加费,筹集一定的客运农村公路补助资金;7)依据汽车保有量逐年递增的趋势,可考虑从每年增收的养路费中拿出一部分作为农村公路养护资金。
随着农村公路不断发展,各级政府和交通主管部门要立足实际,认真研究农村公路建设养护体制的新形式,加快农村公路发展步伐,使农村公路建设养护工作逐步走上规范的道路。
[1]何兆益.农村公路建设与养护管理[M].北京:人民交通出版社,2006.
[2]宋学文,张红艳,冯 晓.农村公路研究现状综述[J].重庆交通学院报,2005(3):57-58.
[3]蒋雪峰,曹铭辉.农村公路养护管理体制和运行机制的探索[J].交通标准化,2006(6):33-34.
[4]陈兴平.农村公路养护工程招投标管理[J].山西建筑,2010,36(20):265-266.
[5]章新贵.探索农村公路建管养的新思路[J].广西交通科技,2002(1):42-43.
[6]叶巧玲.农村公路的养护管理与管理体制研究[J].重庆交通学院报,2006(2):16-17.
