毛小平 周 宇
探讨政府投资项目管理新模式
毛小平 周 宇
针对政府投资建设的工程项目管理方面的问题,从机构设置、项目管理、资金使用等方面出发,提出了改善项目管理的有关建议,以指导政府投资项目科学管理,实现效益最大化。
政府,工程建设,项目管理
1 概况
建设工程项目的投资控制的重点在于项目的投资决策。它对工程造价的高低及投资效果起着至关重要的作用。首先将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来,对两类工程实施不同的管理。前者强调建立政府投资专门机构,借助社会中介机构的力量直接实施管理,后者则强调用市场的办法进行调控,政府只管建筑市场秩序,建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。其次,将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程,实行不同的管理方式。
2 相关操作层面上的机构设置
1)对经营性政府投资工程仍然坚持项目法人责任制。对经营性政府投资工程,如收费的道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范工程,应建立项目法人,实施项目法人责任制,由项目法人负责建设经营全过程。在工程的建设方式上,可以更多地选择“代建制”的方式,充分地培育和利用工程管理市场,发挥社会上专业化的工程管理组织的作用,最大可能地提高建设和管理水平。
2)对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行管理。对非经营性政府投资工程,如政府办公楼、监狱、学校等公益性工程,应按照建、管、用分离的指导思路,建立专门的非经营性政府投资工程管理机构专司工程建设管理,在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”;并要借鉴发达国家的成功经验,在具体实施中充分地借助社会中介机构的力量。
3)设立专门的非经营性政府投资工程管理机构。仿照我国香港地区的做法,组建建筑工务局,该机构管辖范围应为政府除水利、农业、交通外的全部政府投资工程项目,这种机构的名称可以变,但其属性应定位为政府投资工程的“代建单位”,而不应具有政府的管理职能。该机构的任务是对政府投资工程的实施全面负责,包括：投资成本控制、进度控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。在工程建设管理中应注意充分发挥社会中介组织的作用。在与计划主管部门和财务主管部门的分工上,应强调政府建筑工务局管理的项目应局限在政府投资项目的实施阶段,即项目组织实施、工程招标、施工监管、计量支付、合同管理、竣工验收等工作,尤其是要在办理设计与施工许可的手续上取代项目业主的地位。
3 完善相关的制度,规范人员行为
1)建立、健全并逐步完善专门针对政府投资工程的法律法规。
虽然《政府采购法》已经按照国际惯例将工程采购列入政府采购法的管理范围,但由于工程与一般的商品有着明显不同的特点,工程采购要比一般的商品及服务采购具有较大复杂性。因此有必要在《政府采购法》的基础上,制订更加详细的具有可操作性的政府投资工程管理细则,利用法律手段规范管理,尤其是采购程序必须公开透明,防止暗箱操作。加强对政府投资工程管理人员道德规范的教育和监督。在选拔和任用政府投资工程管理人员时,必须考虑其是否有清白的经历,以后除了不断地对其进行技能培训,还要加强管理,同时,还要为他们制定相应的行为准则或职业道德规范,规范其行为。
2)建立严格的内部控制制度,防止个人舞弊。
实践证明,有效的内部控制制度可以使责任固定,不但有助于保证工作高效运转,同时,在各个工作环节的制衡机制还可以有效地防止个人舞弊。加强外部监督,防止组织舞弊。根据发达国家的经验,经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合中国的国情,除了加强财政和审计部门的双重审计以外,还可以发挥经检、监察部门的作用,有效地进行监督。
4 强化相关职能,健全招投标措施
1)通过各级招标投标管理机构的努力,将首先在招标中杜绝倒手转包,挂靠承包现象,以维护市场秩序,保证工程质量;继续提倡公开招标和邀请招标等竞争性招标,严格限制议标,坚决杜绝假招标;加强上级招标办对下级招标办的监督管理,并逐步建立群众监督、社会监督、舆论监督等方面的监督制度。交易中心管理的规章制度和运行规则将陆续出台,以规范发包方、承包方、中介方和管理部门的行为;交易中心技术装备水平和现代化管理水平也将进一步提高,将广泛应用计算机处理各类信息数据,实现工程报建、招标信息、投标企业档案、场内办理手续等微机管理;交易中心的功能和管理将日趋完善,逐步成为信息中心、管理中心、交易中心、咨询服务中心。
2)评标定标是招标投标工作中最关键的环节,也是核心环节。百分制评标办法是适应我国建筑市场发育状况较为合理的评标办法。在今后的一段时间里仍将被广泛应用。但是在指标的设置和分值的分配方面尚需进一步改善,改善的目标是使分值的高低充分体现企业的整体素质和综合实力,素质良好、信誉高、价格合理的企业能多中标,中好标;合理的低价中标法作为向发达市场经济过渡性的办法,将在技术简单利润高的工程中试行;两阶段招标法适用于技术复杂工程;费率招标适用于图纸不全又急于开工的工程。总之,在今后一段时间内,我国的评价定标仍将是多种办法并存的格局,但是定量代替定性评标办法将是一个发展趋势。
5 严格执行资金申请、拨付和管理制度
1)加强有关支付的财政预算。
政府投资项目一般投资数额都较大,如对支付工作计划不周,很可能会出现某段时间支付资金过于密集,影响其他的财政开支的问题。为了防患于未然,除了现在建立的基建设备储备基金,对预算年度内各个季度及各个月份的支付数目也应进行认真安排,同时在执行时也要做到严格按预算支付,无论是执行时间还是数额都不得随意突破。
2)建立基本建设资金集中支付管理信息系统。
基本建设项目周期长,管理难度大,参与主体复杂,给资金的集中支付管理工作带来了相应的难度,因此非常有必要借鉴国外政府的成功经验,建立相应的集中支付管理信息系统。基本建设资金集中支付管理信息系统首先应满足以下几方面的要求：a.能够确保各项支付符合有关规定和进行有效控制;b.要满足与财政部门预算与支付总信息系统的总体要求并能与其进行很好的衔接;c.使基本建设资金支付的记账和按功能分类完全结合,保证完整和及时地得到数据;d.能够快速汇总来自各部门的支付数据,为有关领导决策提供有关信息等要求。
6 结语
政府投资项目的工程项目管理是一项复杂而全面的课题,全国各地也有不少成功的先例,但只有参与各方充分在既定的条款内做好各自的工作,而且还要发挥各自的主观能动性,才能把整个项目做成功。
[1] 李宏志.浅谈政府投资工程项目建设前期管理[J].山西建筑,2010,36(1)：242-243.
Exploration on new managementmode of government investing project
MAO Xiao-ping ZHOU Yu
In light ofmanagementproblems ofgovernment investing project,starting from aspects oforganizational structure establishment,projectmanagement,and fund utilization and so on,itproposes relevantproposals for improving projectmanagement,so as to guide the scientific management for government investing p roject,and to realizemaximum benefit.
government,project construction,projectmanagement
TU712
A
1009-6825(2011)09-0248-02
2010-12-13
毛小平(1970-),男,工程师,江苏广宇建设集团有限公司,江苏靖江 214500
周 宇(1982-),女,助理工程师,江苏广宇建设集团有限公司,江苏靖江 214500
