王倍菲 陈 蕾
(1.宁波市鄞州区规划设计院，浙江宁波 315192; 2.武汉华城博众工程设计有限公司，湖北武汉 430074)
统筹城乡发展作为党在新世纪新阶段提出的科学发展观的主要内容之一，一直以来备受国家重视。2008年《城乡规划法》的颁布，为城乡发展提供了新的依据。六安市作为合肥都市圈的重要组成部分，城乡协调发展已成为六安市发展的重中之重。为了突出城乡统筹的引领作用，特对规划区实行统筹，为市域城乡统筹提供基础。
1 六安市规划区概况
六安历史悠久，它位于安徽省西部，大别山的北麓，素称“皖西”，是大别山和沿淮区域中心城市，地处中国经济最具发展活力的“长三角”腹地，是安徽省会经济圈的重要组成部分，也是承接东部沿海地区经济辐射和产业转移的前沿地带。规划区包括:中心城区、城北工业园、城东工业园、城南工业园、徐集镇、新安镇、城北镇、三十铺镇、先生店乡、椿树镇、城南镇、中店乡、苏埠镇、韩摆渡镇、分路口镇、横排头风景区。总面积为1 096.8 km2。
2 六安市规划区存在的问题分析
1)城区周边快速发展，规划管理出现脱节。随着“合肥都市圈”的确立和“合六工业走廊”战略的提出，六安市经济发展得到空前的机遇，同时也给中心城区周边乡镇带来了发展良机。城乡建设也得到普遍发展。由于原来六安市规划管理部门的重点工作是中心城区，对周边乡镇建设管理较弱，再加上一些机制体制的问题，导致管理部门对周边乡镇缺乏统一的管理，城区及镇区建设四面开花，管理难以有效的执行。
2)基础设施重复建设，资源配置较为浪费。随着经济的快速发展，各级部门为了实现发展，大力推行招商引资。但是缺乏统一的考虑，各个产业园专业性不强，竞争激烈，企业关联度不高，基础设施重复建设，造成资源的浪费。
3)管理体系不够健全，管理监督不到位。目前，六安市对规划区内的管理存在着体系不够健全，从规划审批到规划监督存在着脱节问题，对涉及到多部门协作的具体项目，权责不明确，执行不力，难以形成合力，导致项目实施进度受到影响。市规划局对一些项目难以实行有效的管理，从而导致监督不到位。
3 六安市规划区规划与管理衔接的对策分析
3.1 总体思路
1)打破行政界线，实行分区管理。由于长期以来形成的城乡二元结构体制，不仅给城乡资源配置带来不均，同时也给城乡管理带来了不便，严重制约着城乡的共同发展。为了打破这种格局实现城乡协调发展，首先是要打破行政界线带来的束缚，使城乡管理真正做到一盘棋，整体考虑资源的配置，城镇的发展，设施的建设，保证城乡共同发展。其次是在现状城镇布局的基础上，通过小城镇的分析找出相应的共同点和不同点，针对各自的特色实行分区管理，在规划区内通盘考虑，以避免产业的不良竞争和设施的重复建设，以提高城市的整体竞争力。
2)规划分层编制，整体一个平台，镇村建设指引。根据规划区的实际情况，实行规划分层编制，针对规划区和镇村不同层面进行不同内容的编制，在整体上实行“一个平台”，镇村分别进行建设指引，保证规划的可实施性和规划管理的执行。
3)引入先进的管理方法，优化城乡规划管理。借鉴成都、莱芜等地的管理模式和管理手段，引入GIS技术手段，对规划进行全程控制和整体监督，保证规划建设有序的进行。实行全域一张图管理，针对管理内容，分别从用地、产业、设施村庄建设实行一张图管理，避免管理的缺失，保证管理工作的正常开展。同时，制定相应的户籍、土地流转制度，确保规划区内统筹建设的有序正常进行，实现对规划区内高效快捷的管理，保障城乡建设健康有序发展。
3.2 规划与管理衔接对策
3.2.1 制定有效的规划管理体系，注重规划的实施与监督
1)健全规划委员会制度，确立规划统领地位的组织保障。借鉴成都模式，以现有规划委员会为基础，扩大规委会的权利，由规委会全权负责规划区内建设活动，各部门负责配合，其中市长领衔规委会主任，各部门主要负责人为委员，确立规划的统领地位。2)分区、分级管理，确保规划的连续性。规划实行统一发证，分级管理，根据不同的镇的发展状况实行分区管理，在每个区设派出机构，保证规划的连续性和操作性。3)注重监督管理，保证规划的实施。为了保证规划的实施性和严肃性，在市规划局成立规划监察大队，镇成立规划监察中队，村实行规划监察小组，统一管理，保证规划的监督执行。此外，实行乡村规划师制度，对乡村规划进行技术指导和监督管理，保证规划的正常实施。
3.2.2 实行规划区内“一个平台”管理
在规划区分别从用地、产业、设施以及村庄区划等多个方面构建管理平台，针对不同的管理内容制定不同的管理对策。
1)用地管理。对规划区内城乡建设进行一个平台管理，先对规划区进行空间管制确定禁建区、限建区、适建区的范围，严格控制生态景观用地、重大基础设施用地和城镇建设用地范围。重点控制包括道路红线、基础设施黄线、河流湖泊水系蓝线、绿地绿线、文物古迹紫线的控制，确保城乡建设的合理。按照空间要求，结合人口预测，对城乡建设用地做整体考虑，确保用地满足相关标准，严禁在规划范围外进行建设，避免不必要的浪费，尽量做大土地资源的集约化。2)产业管理。根据现状产业类型和产业发展要求进行分区，确定不同的产业分区，在各分区内建设不同的产业园，尽量保证产业关联度大的产业集中布置，便于协调运作，以降低生产和基础设施建设成本，避免基础设施重复建设造成不必要的浪费。对后来引进的企业，按照相应的产业分类进行产业进园，可以实行异地管理，同时进行相应的考虑，对税收进行相应比例的分成。严禁四面开花、各自为政，保证城乡建设的合理布局和管理。在农业特色比较明显的乡镇实行农业产业化引导，划定产业发展区实行管理。3)设施管理。按照一定的原则，对规划区内中心城区、重点镇、集镇的公共设施和基础设施进行管理，严格控制公共设施和基础设施用地，保证城乡公共设施和基础设施共享。4)村庄区划管理。根据农村发展要求，确定中心村和基层村，并根据相关原则确定保留村、撤迁村、发展村，并对相应的村庄类型进行建设性的指导，提出各村庄公共服务设施配置建议。进行严格控制，保证城乡居民生活一体化。
3.2.3 镇规划管理的实现——“一图一表”指引
按照不同的分区以及镇的职能不同对镇区建设用地进行强制性管理，通过“一图一表”进行控制。即:用地规划图和用地指引表(见表1)。
另外，对产业布局、空间布局、生态环境保护和重要文物保护单位、区域性基础设施、防灾减灾措施等方面进行导引。
3.2.4 村庄建设管理的实现——样板建设指引
根据村镇体系的要求，对保留村和发展村进行规划控制，针对村庄现状情况进行人口规模预测，进行居民点的定点，保证村庄建设的集中有序发展，同时也便于村庄基础设施建设和产业布局。
对村庄用地面积、基础设施建设和建筑风貌作出引导，并对用地进行严格控制，严禁设施用地转变为其他用地，保证设施的建设，塑造地域特色。
对生态环境作出要求，并保证生态环境的维护，划定基本农田保护范围，严禁基本农田以各种名义转变为建设用地，维护乡村田园风貌。
表1 用地指引表
4 结语
目前，城乡统筹规划已经在我国普遍实施，规划与管理的有效衔接需要政府各部门的有效配合，同时也需要相关的法律政策予以保障。这样才能保证规划的顺利实施，规划管理的有效实现，从而真正实现城乡统筹发展。
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