张耀东 马 磊 王康源
(南京理工大学泰州科技学院土木工程学院，江苏 泰州 225300)
·建筑业管理与政策研究·
基于参与方视角的工程建设用地管理★
张耀东 马 磊 王康源
(南京理工大学泰州科技学院土木工程学院，江苏 泰州 225300)
介绍了项目参与方实施用地管理的必要性，结合项目参与方实施用地管理的内容，从建立用地管理合作机制、职能体系、纠纷协调机制等方面，阐述了项目参与方实施用地管理的措施，对解决项目用地问题有一定的意义。
用地管理，工程项目，土地，成本
0 引言
“征地难”一直都是困扰建设工程项目的重要因素，近年来，因建设项目用地问题引发的阻工、纠纷以及冲突事件不断增多，其主要原因是项目用地的利益群体的需求和期望未得到满足。这不仅影响了项目的工期、成本，而且对项目的目标造成不可估量的损失。同时，项目用地问题造成的一系列事件也是影响社会稳定的重要因素。在当前，解决这些问题主要是从公共管理的角度出发的，通过制定各种项目用地制度、法律法规来管理用地行为。在工程实践中，土地的强制使用制度、征收补偿制度等并不能完全满足项目用地的需要，项目的建设单位和施工单位也应主动实施用地管理。因此，有必要从项目管理的角度来研究、探讨建设工程项目的用地问题，即从建设单位和承包单位的角度研究应该采用什么样的方法来管理建设用地，使之成为项目管理的一项基本职能。
1 项目参与方实施用地管理的必要性
工程项目的主要参与方——建设单位、施工单位以及监理单位应该主动实施用地管理，其必要性主要体现在以下几个方面：
1)适应工程项目投资体制改革的需要。在审批制度下，办理建设用地手续只需出具立项批复即可。而实行核准制后，项目立项手续需要采取“从下至上”的工作方式，即项目建设单位首先要取得地方行政主管部门如城乡规划部门、国土资源部门、环保部门的相关手续。由于各地方政策差异性较大，项目的核准周期通常很长，解决该问题的最好途径就是将用地管理纳入项目管理之中，使之成为项目管理的一项基本职能。
2)项目管理自身的需要。在项目中，不同的项目干系人追求的目标往往相差甚远，想要完全满足所有项目干系人的要求是不现实的，这必然会给利益的协调与制衡带来诸多困难，如何平衡项目干系人的利益至关重要。项目所在地居民在用地的全生命周期中都是关键的干系人，因此必须解决好项目所在地居民的利益问题。如果处理不当，很容易产生用地纠纷、阻工，甚至是冲突事件，这势必将严重影响项目的进程，增加成本，延误工期。作为土地权利人，他们关注的是补偿标准和费用的落实，安置问题，以及项目对周围环境的影响等。作为建设单位，节约成本，保证项目的顺利完成是他们所关注的重点。因此，有必要加强建设工程项目用地的项目管理，这是平衡项目干系人利益，保障项目进程的有效途径。这其中涉及到拆迁问题、征地补偿问题、生态环境保护与恢复、施工等一系列问题，需要项目管理来加以控制。
3)获取土地使用权的需要。土地报批程序复杂，通常周期很长，尤其是线性工程，由于用地的特殊性，跨区域，部门之间协调难度加大，各地方政策又存在差异性，使得用地的报批更加复杂，周期变得更长。再加上一些征地问题的困扰，例如占补平衡问题，使得用地手续长时间得不到办理。这使得加强项目的用地管理变得愈发重要。
4)保护生态环境的需要。工程项目建设会对生态环境造成不可逆的破坏。建设单位和施工方忽视了对生态环境的保护和恢复，随之付出的是惨痛的代价，地方政府和当地居民不得不要求建设方花费大量代价来改善环境，这意味着企业需要花费更多的投入来获取用地。另一方面，在线性工程中，由于对环境问题的忽视，使得项目用地周围的生态环境遭到严重破坏，致使地质条件恶化，不得不花费巨资重新修复建设项目。如何保护生态环境，保护建设工程项目用地，保证项目的顺利完成和运营，是项目管理需要解决的问题。加强项目管理是行之有效的解决方式。
5)解决用地冲突的需要。当前，因土地问题引发的用地纠纷、用地冲突、阻工等事件屡屡发生，其背后折射出了用地管理的一系列问题如补偿标准不尽统一，土地使用权争议等等。建设工程项目用地形式多种多样，包括永久性用地、临时用地和其他法律未能确定的用地形式(如管道通行用地等)。因此在实际工程中容易引发用地冲突，从项目管理的角度来加强用地管理是解决这些问题的有效途径。
2 项目参与方实施用地管理的内容
从项目管理的角度看，实施项目用地管理的内容主要是从维护建设单位、施工单位的利益角度出发的。
1)组建项目用地管理工作团队。在项目用地管理中，项目团队的组建与管理至关重要。项目核准文件的获取是一个相对复杂的过程，涉及部门较多，周期较长，企业必须要形成自己的用地项目管理规划，协调各部门之间的时序，尽可能的缩短周期。在征收、征用土地的过程中，也要建立相应的责任管理团队，一方面要提高团队的工作绩效和协作能力，另一方面也加强业主、施工单位以及监理之间的配合，做到三方合作，形成用地管理的协调机制，明确各自的工作范围，以更好的处理用地问题。
2)用地资料报批。用地资料的报批是取得建设用地使用权的重要环节。对于项目参与方来说，应严格按照政府主管部门的要求提供用地资料，建设单位需要提前和政府主管部门接触，熟悉用地报批的各个环节和材料准备的具体内容，主动与政府部门工作人员沟通，及时掌握项目用地的报批情况，出现问题及时处理，确保项目开工建设的依法性。在报批程序方面要进行计划管理，缩短周期，提高效率。
3)制定用地需求和计划。当前，各地区对土地的规划管理都比较严格，所以企业要想获取建设用地，必须要提前制定详细的用地需求和计划，加之建设项目用地审批和项目审批存在时序上的冲突，建设单位有必要把用地的需求和计划列入项目管理的整体之中，使得项目土地使用权的获取能与施工进度要求保持一致。
4)评估项目土地使用成本。土地使用成本的评估主要是建设用地使用权的评估，根据用地类别可以分为永久用地、临时用地以及未界定用地。永久用地一般都有相应的补偿标准，可以根据土地的补偿标准来评估土地的使用成本；临时用地是指工程建设施工和地质勘查需要临时使用、在施工或者勘察完毕后不再需要使用的国有或者农民集体所有的土地，其土地使用成本一般根据临时用地合同来规定；未界定用地通常需要与土地权利人商定补偿标准。
5)商谈补偿标准，关注补偿费用落实情况。补偿标准过高，增加项目的成本和风险；补偿标准过低，损坏被征地方权益，有失公平，一旦处理不当将直接引发阻工、征地冲突等恶性事件，对项目造成极大影响。因此，要在尽量平衡各方利益的前提下与地方政府商谈补偿标准，按照政府的相关文件执行，同时，企业要成立专门的补偿费用落实指导小组，关注补偿费用的落实情况，补偿费用在落实过程中打折扣、不到位同样容易造成上述阻工、征地冲突等事件。
6)保护生态环境。在项目用地规划阶段就要考虑到生态补偿机制问题，将生态补偿计划纳入项目用地整体规划之中。在施工过程中业主和监理应督促施工方节约用地，做好地貌恢复、土地复垦。
3 项目参与方实施用地管理的措施
工程项目参与方主动实施用地管理，应从组织、法律、经济及技术等方面采取措施。具体的用地管理措施主要有：
1)建立用地管理合作机制。首先应建立用地管理的组织。建设单位作为用地管理的主要责任方，负责用地管理工作的规划和控制；施工单位作为项目的直接用地单位，应主动参与用地管理并在施工过程中采取节地的措施；监理单位应配合建设单位和施工单位做好用地管理的协调工作。同时要配备足够的协调人员、办公和交通保障。
2)建立用地管理职能体系。项目参与方的用地管理应该包括用地情况调查登记、补偿谈判、费用审批支付等基本职能，各项职能相互衔接和配合。
3)发挥法律的支撑作用。以《土地管理法》和《物权法》为基础的建设用地管理法律体系为工程项目的用地管理提供了有力的法律支撑。如建设用地使用权的分层设立规定，有利于土地资源利用效率的提高；相邻权、地役权等制度的建立，有利于协调各类建设工程相遇时的关系处理；而对于临时用地的相关规定，则有利于环境的保护。
4)建立纠纷协调机制。规范施工单位的用地行为，避免用地冲突的发生；成立处理用地纠纷的专门工作小组，建立应急程序。当冲突发生时，应采取措施防止事态演变成群体性事件。
5)节约用地。节约用地的根本就是要减少对土地的占用。首先体现在设计规划阶段，要以最优的设计方案减少土地占用。线性工程要优化线路，尽量避免穿越耕地。此外，项目施工单位在施工中尽量减少临时用地规模，施工用地的作业面必须控制在实际用地范围，施工完成后进行地貌恢复和土地复垦。
4 结语
工程实践中建设用地的强制使用制度并不能有效的实施，仅从政府的角度进行用地管理显然不能满足项目的需求，应将用地管理纳入项目管理之中，项目的建设单位和施工单位主动实施用地管理，使之成为项目管理的一项基本职能。这对于解决项目用地问题具有重要的现实意义。
[1] 张 毅.国家和省级重点线性工程建设用地管理制度的经济学分析[D].西安：长安大学，2011.
[2] 刘志宏.西北地区线性工程项目用地情况调研[J].中国土地，2011，6(1)：49-51.
[3] 张耀东,陈元鹏.论油气长输管道项目的用地管理[J].国际石油经济，2010，7(18)：64-68.
Abstract: The article introduces the necessity of participants implementing land using management. Combining with the project participants implementing land management contents, starting from aspects of land using management cooperation mechanism, functional system and disputes coordination mechanism, it describes the project participants implementing land using management measures, which has certain guiding meaning for solving project land utilization.
Key words: land use management, engineering project, land, cost
Engineering construction land using management from the aspect of participants★
Zhang Yaodong Ma Lei Wang Kangyuan
(CollegeofCivilEngineering,TaizhouCollegeofScience&Technology,NanjingUniversityofTechnology,Taizhou225300,China)
2016-03-14★：江苏省2015年大学生创新创业训练计划项目成果(项目编号：201513842019X)
张耀东(1982- )，男，讲师
1009-6825(2016)15-0216-02
TU723
A
