张 得 康
(西北大学，陕西 西安 710021)
1 研究背景及意义
西安，陕西省省会、国家西北区域的中心城市，国家重要的科研、教育和工业基地。西安地处关中平原中部，北濒渭河，南依秦岭，全市下辖11区2县，总面积10 108 km2，2016年建成区面积548.6 km2。2015年年末常住人口870.56万人，其中城镇人口635.68万人，城镇化率72.61%。随着西安城市发展边界划定工作的不断深入，城市摊大饼式的空间发展模式将逐步走向终结，城市的未来开发空间仅剩下80 km2，而城市将迎来的下一个空间发展模式是对现有城市建设范围的维护与更新，作为城市中年代久远的老城区，由于产业结构落后，基础设施缺失等因素已产生大量城市病，城市更新最为迫在眉睫的问题之一便是关于老城区的更新。
2 概念界定
2.1 城市更新
本论文涉及两个关键概念：“城市更新”及“城市更新运行机制”。到目前为止,在学术界或在不同区域及部门的实践中这些概念尚未达成较统一的认识，且易与相关概念相混淆，故在此对这些概念进行界定，也易于观者阅读本文。
二战之后，西方国家一些大城市的人口和工业开始出现了由中心区向郊区迁移的趋势。原来的中心区出现了就业岗位减少，税收下降等问题，社会治安与生活环境逐步恶化，整体开始走向“衰落”。西方许多国家纷纷兴起了城市更新运动以解决这一范围性问题。具体到不同的国家开始城市更新的原因各不相同。英国的城市更新源于住房短缺，英国有许多年代久远的建筑，由于年久失修等原因使其居住条件较差，加之住房的需求日益增加促进了社区的更新活动。美国的城市更新则是由于用地结构的不平衡以及各阶级人群的矛盾造成的，为了清除平民窟而进行的对土地征收，转卖，再开发的活动。
我国城市更新的概念从“urban renewal”转译而来，已失去了具体语境，且不同的城市对“城市更新”这一概念的引用各不相同：深圳市作为改革开放后迅速发展的沿海城市，已经出台了《深圳市城市更新办法实施细则》，从而指导本市的城市更新，而西安市虽然近年来一直在进行城市更新相关的工作，但是不论在政策或是施工项目的名称中都很难发现城市更新的字眼，但是与之相似的术语却有很多，诸如旧城更新、城市再开发、城市改造等等，且在前些年关于旧城更新等内容已经出台了相关政策法规来指导、规范相关工作的执行。但是早年的内容一成不变将无法顺应城市发展的浪潮，现在已经存在一些工作属于城市更新的范畴，却由于没有相关明确的法规文件而只得从与之相似的内容中引用，虽能解一时之难处，却不是长久之计。应当统一一个概念以明确城市更新的具体内容，本文中城市更新概念是指：城市在内涵上的提升,在空间上的结构与功能性演替,在城市功能体系上的优化与重组,在区域发展层面的整体性拓展。在城市原本内涵得以保留的同时对其功能结构进行了优化，同时增强了城市与城市之间的联系。
2.2 城市更新运行机制
机制，指有机体的构造、功能及其相互关系；机器的构造和工作原理。在社会学中机制的内涵可以表述为：“在正视事物各个部分的存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。”而所谓的城市更新运行机制，就是指在城市更新的实践过程中，政府、部门相互协作对一个区域进行更新的具体方式。
3 中西方老城区更新实践对比
3.1 英国的城市更新发展与机制探索
在英国，城市更新在20世纪60年代成为现代城市政策的重要议题。二战后的英国在重建中发现了很多的问题。大城市的开发逐渐出现了郊区化的趋势，内城成为了被忽视的地带，逐步走向衰败。在70年代后，受到新的国际分工影响，西方国家都开始进入了经济衰退的时期，第二产业的萎缩增加了失业，从而加剧了社会矛盾，多种问题的压迫下英国对城市更新的方式在不断转变。
英国城市更新可划分为以下三个阶段：
1)前期(1960年代中期—1970年代)：政府主导与福利主义。
该时期中英国内城问题严重，政府所实施的城市更新政策是以内城改善、社会福利提升及物质环境更新为目标的。其机制是由政府及公共部门的拨款补助为主要进行城市更新的资金来源。其中具有代表性的是“城市计划”这一项目，该项目针对内城社区衰落的问题，试图通过土地及建筑物的改善、对社区居民的就业培训以及为某些社会项目提供部分财务上的支持，从而迎合内城社区的社会需求，在一定程度上解决内城问题。这一时期，城市更新是一种自上而下的政府行为，而接受更新的社区在其中只是单纯的受益者而并非参与者。
2)中期(1980年代—1990年代)：市场主导与基于公私合作关系。1980年后，由于70年代起的全球经济调整，英国国内出现了经济衰退的现象，福利主义的城市更新举步艰难，英国的城市更新政策也因此发生了显著的变化，产生了市场为主导、引导私人投资，通过房地产开发实现经济增长这一新思路。在这一背景之下， 商业集团在城市更新中的重要性大大提升。具有代表性的是“城市开发公司(UDC)”政策，其主体是由政府拨款而成立的企业型机构，它们获得了原属于地方政府的相关土地权限，对内城的衰落地区进行改造，以提升该区域的价值，从而吸引更多的投资与就业。该组织获得资金的方式有政府拨款与向私人开发商转让土地两种形式，其往往以政府拨款来启动城市更新从而吸引开发商来参与该区域的城市更新。从工作本质上讲，UDC是一种由地产开发为主导，以物质环境改善为目标的更新模式。
3)后期(1990年以后)：三方合作的形式。回顾先前的两个阶段而言，社区始终处于一个被动的位置，甚至可以说是位于没有发言权的一个尴尬位置，在UDC政策中，虽然在吸引私人投资方面取得了一定成效，但总的来说它并未实现人们期望的成功，尤其是没有让低下层社区人士感受到这一政策给他们带来的利益，也就是说这一政策更像是上层社会对旧城区的一个再开发以便于其获得更大的利润，却没有考虑到下层生活的人群的感受。因而，1990年年初开始，一股城市更新的新思潮开始形成，以“城市挑战”政策为代表，在继续鼓励私人投资与推动公私合作的基础上，更强调本地社区本身的参与，强调公、私、社区三方合作伙伴关系，同时强调了更新的内涵是以经济、社会和环境等多因素为目标的综合性更新，而不是单纯由地产开发主导的单一目标型更新。在这一全新的理念之下，涌现了许多新的城市更新政策，开始真正考虑到第三方——社区的利益。自这一时期起，城市更新开始趋向于小规模、自组织的形式，社区的居民可以参与并为改善自己的社区尽一份力。英国从1940年战后复苏年代起，每一个城市更新的时期都会出台相关的政策法规与规范，指导该时期的城市更新进程并且完善上一时期的缺漏。如1960年—1970年的城市计划制度、城乡规划法；1970年—1980年的《内城政策》白皮书、内城区研究计划；1980年—1990年的《地方政府规划及土地法》、城市开发项目制度等等。
关于英国城市更新的机制，在1980年后可以概括为大致两种类型：
1)地产导向。其是指通过对财务、土地、建筑和劳动的结合，为了实现占有投资的目的而进行的建造以及改造建筑的过程。其运行与上文所提及的UDC较为相似，可以概括为以下步骤：a.组织准备阶段。在政府决定要对某一区域进行更新后，成立一个负责管理该区域更新的公司，并且赋予其三个重要的权利：第一，土地整合权，其中包括强制购买权；第二，其获得待更新区域的发展控制权；第三，它有权使用政府资助为开发准备土地，并提供物质、社会和经济的更新。b.征地、规划和基础设施完善阶段。其中包括有：对土地的平整，增加必要的基础设施以保证土地可以出售；对本地区编制相关规划，该规划应符合上位规划及该土地本身的特征，规划将为未来私人开发的规划申请提供依据。c.招商阶段。将待开发的土地销售给私人开发公司的阶段。该阶段中，常会加入一些优惠性的政策来吸引买方。d.私人部门的建设阶段。在先前制定的规划的基础之上，对自己所购买的地块进行施工建设工作。这种模式的城市更新大都需要庞大的资金以及有力的制度所支持，其结果往往是大规模的建设。这种等级的城市更新往往是由政府启动的，且在执行上会具有一定程度的强制性。
2)文化导向。城市的更新是伴随着城市发展的产物，伴随着生活水平的提升，人们对精神层面的追求逐渐增加，文化在城市更新的地位也会随之上升，多种实践也表明，文化的建设会吸引某一特定人群的集聚，吸引投资等等。尽管文化导向的方法更加符合当下人们的需求，但其并不像地产导向方法那样有比较统一的方式。它的做法有多种形式，大致可以归纳为促进文化(创意)产业为目的和促进城市形象为目的，这两种方法在实践中也是相互穿插的。a.促进城市形象提升一般是通过城市设计以及公共艺术表现的方式实现的，通过对一个地区的建筑外立面重新设置，增加新的文化景观节点等方式吸引更多的人群及投资，同时增加本地居民的幸福感以及凝聚力。b.促进文化(创意)产业则是另一种方式的文化导向型城市更新，创意产业在后工业时代十分重要，而为应对后工业时期的城市转型而进行的城市更新的重要目标也就是将创意产业引入城市，并成为未来的支柱产业，从而带来新的就业，引发城市新的繁荣。在这个方式之中，需要设计者、生产者、消费者三方面的配合，将文化的产出与消费联系起来，从而促进地方经济发展。
总体来说，这类更新规模上相较于地产导向型更小，但是更具有空间、人性方面的关怀。启动方可以是政府，也可以是提出诉求的社区居民，更加灵活，适用于小范围、低成本的更新。
3.2 国内城市更新实践探索
3.2.1深圳市城市更新
深圳市作为改革开放后迅速发展的城市，从原本的一个小渔村到如今的一线大城市，它在许多关于探索城市更新的方式、政策上走在国内城市的前列。在2009年12月1日，深圳市政府四届一四六次常务会议审议通过了《深圳市城市更新办法》，并为实施《深圳市城市更新办法》，规范城市更新活动，建立规范、有序的城市更新长效机制而于2012年1月12日正式施行《深圳市城市更新办法实施细则》。深圳市是国内为数不多的能够将城市更新这一概念引入政策层面的城市，尽管与西方国家相比仍有待提升，但是着实难能可贵。深圳市的城市更新工作能够在《办法》的指导下进行，每一步骤都有依据，大大提升了效率。
具体的实施层面上，与英国的地产导向型较为相似，启动方多为政府，实施步骤可以分为：组织准备、征地，规划与基础设施完善、招商、建设四阶段。由于国情的不同，我国的土地并非私人拥有而是国有，故土地征收一般是回收集体土地为国有，而建设一般由开发商完成。
3.2.2上海市城市更新
上海市作为国内的国际化大都市，不论是城市面积、人口还是经济产值均位于国内前列，从解放初期至今，它经历了在解放初期以生产功能为主的阶段、文革时期的停滞阶段、改革开放后的延续工业中心功能阶段到90年代后经济结构调整，转为第三产业的阶段。虽然上海市没有深圳一样成文的城市更新政策，但是在其以往的城市更新案例中却出现了许多极具参考研究价值的经典案例，如吸引外资，政企合作开发的新天地、将近代厂房创意改造以营造共享空间的8号桥以及自发性更新，在二元化下管理开发出的创意孵化基地田子坊等等。这些地区更新的成功无不得益于政府及参与者对当前区域进行完整全面的分析，或保留原本的一些文化要素或在原本基础上进行改善以创造出新的功能空间，让逐步走向衰落的老城区重新焕发新的色彩。
上海的城市更新机制与深圳较为相似，在此不做赘述。
4 西安市老城区的城市更新机制梳理及存在的问题
4.1 西安市城市更新机制
西安市的城市更新机制与英国的地产导向型城市更新机制较为相似，在流程上可以划分为以下几大步骤：
1)决定更新区域阶段。由于某老城区多年缺少维护，基础设施年久失修、产业结构严重退化、人口迁出严重，各种城市病暴露急需改善，或是上位规划中对这片用地有了全新的定位，土地性质的变化使其需要拆迁后重建等原因，决定对该区域进行城市更新。
2)前期组织及土地整平阶段。政府会针对该片区成立一个临时的组织来负责该区域的更新前期相关事宜，包括依据拆迁办法制定拆迁方案、与片区原住民协商拆迁补偿、实施拆迁并完善基础设施等等。
3)净地竞拍与开发商开发阶段。政府会为整平后的土地召开竞拍会，竞拍会上有多家开发商参与竞拍，最终交与最高报价的一方。在竞拍土地时，政府会与开发商达成共识，严格按照上位规划及建筑规范进行建设，往往还会要求其承担一定公益性质的绿地建设，以补偿待更新区域中被划为绿地区域的原住民。在双方达成一致后开发商便可以开工建设。
4)投入使用阶段。建成的新区域会迎来新的人群，为老城区带来新的生机与活力，同时这也是检验该更新方案成功与否的最直接方法。
4.2 现存城市更新机制存在的问题
结合西安市近年城市更新项目的流程及结果，并与中西方城市更新机制进行横向对比后，不难发现现在西安市城市更新是存在一定问题的，可以将其大致概括为以下几点：
1)缺少城市更新相关政策及法规。前文中就已经有所提及，英国在其城市更新的每一个阶段都会出台与当时主题相符的新政策、法规与指导，规范该时期的城市更新工作。国内的深圳市也于2009年出台了城市更新办法，虽然没有上升至法律层面，但是仍具有指导意义。反观西安，城市更新这一概念在学者、政府官员的口中时常提及，城市近年来所做的城市提升、棚户区改造都属于城市更新的范畴，却始终没有相关的政策法规支持，这样执行起来会十分复杂，需要参考多种与之相关的文案才能实施，拉低了效率的同时还有失严谨。
2)城市更新启动方单一化。我国的城市更新启动方往往是政府，而起因是在做新一轮的规划时用地性质需要转换或某区域城市病过于严重而决定要更新的。这样的单一形式会导致城市更新无法细化，结果只是单纯的土地性质变化或对城市病的治标不治本。相较英国的“渐进式城市更新”中以使用者的需求为导向、社区居民可以作为更新的启动、组织者这样的城市更新类型还是有一定的差距。
3)公众参与度不足。城市更新，是对市民生活的区域进行更新，在整个过程中如果有待更新片区居民的参与，对整个区域都会有很大的帮助。英国在90年代就注意到了社区的参与度问题，毕竟社区的居民才是更新的第一关联者。而国内的城市更新往往是交由规划设计单位在对该片区进行调研分析后做出的方案，虽然具有专业性，但是可能不会受到当地居民的接受。同时，在方案生成后的执行阶段缺少听证会，市民没有渠道了解到更新会为该区域带来哪些提升。
4)更新规模较大，未做到因地制宜。目前西安市对城市更新的规模界定尚不明确，在进行区域更新时难免出现规模过大而导致无法做精做细的情况出现。对片区只是进行单纯的区域划分，当执行到某一街道这样较小层面时就无法面面俱到了。
5 对西安市城市更新的改进建议
5.1 增加城市更新相关政策与法规
政策与法规在城市更新的整个流程能够起到规范、引导的作用，英国、深圳的案例也在向我们证明这一点，城市更新相关政策法规的出台，会大幅提升规划设计部门的效率，因为他们可以直接依据该规范内容进行设计，同时执行部门也会在其指导下合法合理的进行工作。
5.2 提倡市民作为更新的组织、启动者
一些小规模的城市问题政府很难察觉到，细微且零碎，但是改善后却会对市民的幸福感和城市形象有很大的提升，因此我们建议开放一个市民申请通道，以便市民可以将其对自己生活区域的更新期望借此传达给政府，经过相关审核后再由政府提供指导来帮助这个区域的市民进行小规模的城市更新，这样既能够准确直击城市中困扰市民的问题，同时会提升政府的公信力及市民的幸福感。
5.3 提升公众参与度
在调研工作上可以广泛征集民意，了解当地的居民对这个区域的期望与不满，并汇总结果，将有意义的部分引入更新规划中。在施工前应召开听证会，对待更新区域的市民进行方案的介绍，让他们能够了解到更新后对他们的生活有什么样的改善。由于该片区的居民长期生活于此，他们对于这里的文化氛围、街道空间、功能结构有着深刻的认识。确保住民及时了解更新内容，并获取大部分人的认可，这样有利于后期工作的顺利展开。
5.4 做小做细，因地制宜
在制作城市更新规划的时候不应一味追求效率而忽略了细部，对于市民来说街道是他们认识城市的第一步，可以参考英国的“渐进式城市更新”，在对片区有更新定位后，以街道为单位进行更新工作，做足细部，让市民能够从中受益。
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