张 瑜
(广州璟悦城市更新有限公司,广东 广州 510000)
1 工改联动研究背景
1.1 村级工业园改造复垦复绿推动了工改联动的发展
所谓工改联动,是指改造后涉及住宅功能且以协议出让方式供地的旧厂房改造项目或独立宗地旧城镇改造项目的土地原权属人,需按规定完成一定规模的城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦项目或自行改造的拆除重建类工业提升改造项目。根据《佛山顺德建设高质量发展体制机制改革创新实验区方案》,至2022年底我区村级工业园改造累计复垦复绿不少于666.67 ha,复垦的任务重,时间紧。由于复垦项目成本高、收益低,在没有利益平衡机制的情况下,土地复垦项目难以推进。考虑到旧厂房改住项目和改造后涉及住宅功能的独立宗地旧城镇改造项目整体改造难度相对较低,利益空间也较大,且协议出让方式拿地的成本比公开出让方式低。因此,《顺德区深入推进城市更新(“三旧”改造)工作实施细则》明确采用协议出让方式供地的旧厂房改住项目和改造后涉及住宅功能的独立宗地旧城镇改造项目需履行“联动”复垦改造任务,即复垦土地面积工改住协议出让用地面积=1∶1的标准与城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦项目联动。
1.2 村级工业园改造产业导入要求推动了工改联动的发展
为促进产业发展,旧厂房改住项目也可以选择按自行改造拆除重建类工业提升改造项目用地面积∶工改住协议出让用地面积=1∶0.4的标准与改工项目联动,但改工连同改住项目须位于政府划定的20个现代化产业集聚区内,改造启动规模原则上不低于33.33 ha,其中改工项目须相连成片,改造后容积率不得低于2.5,住宅项目改造后容积率原则上不高于2.5。
2 相关研究及评述
国内学者大多从空间改造策略、转型升级、改造模式、改造成效评价、土地要素配置等角度对村级工业园改造进行分析,极少在工改联动的层面加以综合考虑,仅有的研究为周杏荘(2022年)以佛山小布村工业区连片改造项目为例,提出了“一二级联动改造+复垦地券”的改造模式,利用复垦地券联动实现生态价值转化为经济价值[1]。
针对村级工业园改造的土地要素配置,广东省自然资源厅厅长陈光荣(2020年)提出“要深化土地要素市场化配置改革,充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,完善政府调节与监管,引导土地要素向实体经济、先进生产力集聚”[2]。梁雄飞等(2021年)认为村级工业园改造要“从土地要素配置视角出发,以政策创新统筹建设用地规模、优化安排用地指标,破解规模边界问题,以空间统筹框定产业集聚空间,破解村域边界问题,以机制创新构建项目收益调节和联动机制,破解利益边界问题”[3]。孟谦等(2021年)提出“土地成片连片开发思路,形成肥瘦搭配的单元划定方法以及联动开发、分期实施的开发路径”[4]。
针对村级工业园的改造策略、改造模式以及改造成效,袁奇峰等(2015年)认为“对于村级工业园更新改造而言,规划不再只是用地控制管理工具,而是直指决策的“变压器”,是多方利益主体博弈的平台”[5]。黄慧明等(2017年)提出“低效工业用地空间绩效评估指标体系,并应用该体系对佛山市顺德区工业用地的空间绩效进行了评估,探讨了工业用地空间绩效评估在规划管控中的实施应用”[6]。梁家健等(2021年)提出“村级工业园空间优化需要注重规划编制模式创新与规划实施机制设计的双向支撑”[7]。龚亚男(2022年)根据博弈后不同的产权格局将顺德村级工业园更新转型大体分为所有权国有化和使用权流转两种模式[8]。
通过对已有研究的梳理,发现从工改联动角度探讨村级工业园改造的研究相对较少,本文的创新之处在于,根据顺德村级工业园工改联动的实践探索,总结工改联动的改造模式和改造成效,希望该模式对其他城市的村级工业园改造有所借鉴。
3 工改联动改造实践探索——以佛山市顺德区仕版工业区改造项目为例
3.1 案例概况
佛山市顺德区仕版工业区改造项目是佛山首个工改联动项目,项目地块位于佛山市顺德区伦教街道,毗邻佛山一环,位置交通路网优越,项目总占地面积26.07万m2,其中拆除用地面积24.37万m2,新增用地面积1.69万m2。根据顺德区2018年土地利用现状图,该改造地块涉及土地现状分类中农用地约1.612 ha。项目地块现状用途以工业为主,总建筑面积约14万m2,现状容积率约为0.8。
3.2 项目改造模式及土地供应方案
3.2.1 项目改造模式
本项目为旧厂房改为工业和居住功能,项目范围内拆除用地的建筑基底面积约为15.5万m2,占项目改造前建筑基底面积的比例达100%,符合《佛山市人民政府关于深化改革加快推进城市更新(“三旧”改造)促进高质量发展的实施意见》(佛府[2019]14号)关于拆除重建类城市更新项目认定的要求,属于拆除重建项目。本项目为混合产权的村级工业园改造项目,拟通过“多宗归一”+“联动改造”+“原权利主体自行改造”方式实施连片改造。项目将根据规划(如图1所示)要求开发建设商品厂房及商品住宅,其中工业用地容积率1.5～4.0,商住用地容积率2.5。
项目内参与改造的国有权属土地由上述中选的单一市场主体以“合并归宗”的方式对国有土地物业进行拆迁补偿协商,并向国有土地物业权属人支付拆迁补偿费用及完成上盖物拆除,自然资源部门注销原有不动产权证土地收归国有后,再直接与单一改造主体签订协议出让合同。
3.2.2 联动改造
按照《顺德区深入推进城市更新(“三旧”改造)工作实施细则》[2019]47号文第十四条(三)款规定,仕版工业区内执行工改住协议出让用地面积=1∶0.4的标准与改工项目联动;其中改住范围内涉及已出让国有土地的,可根据《顺德区深入推进城市更新工作实施细则补充意见的通知》[2021]2号文第一条(一)款规定,无需进行联动改造。同时为提升周边环境,拟由合作方对项目范围周边的公共配套进行改造,提升片区公共配套和基础设施水平。按照《顺德区深入推进城市更新工作实施细则补充意见的通知》[2021]2号文第一条(三)款规定,项目范围内超标准无偿移交的公益性用地按1∶1的标准与改住协议出让面积联动;联动改造住宅项目单元计划申报之日前,已完成改造(以竣工验收备案为准)的不得作为联动地块,分期改造项目部分完成改造的,整宗地块不得作为联动地块。联动改造住宅(含商兼住)用地出让合同签订日期起算两年内,单一市场主体可选择购买城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦指标(以下简称“地券”)替代联动改造,购买地券后视为完成联动改造任务。具体改造流程如图2所示。
3.2.3 土地供应方案
集体权属土地与采用拆迁补偿后单一归宗方式的国有权属土地,由单一市场主体完成土地整理,按照《顺德区深入推进城市更新(“三旧”改造)工作实施细则》第十四条(三)款要求,以协议出让方式,可分宗出让给市场主体(或其子公司),并根据地块2009年基底占比情况及实际拆迁进度,优先出让工改工部分及2009年基底面积占比较多的地块。出让地块拟统一规划,各市政配套指标平衡,分期报批实施开发建设。
项目范围内采用原权利主体自行改造方式的国有权属土地,由原权利主体申请提高用地开发指标,以协议出让方式签订土地出让补充合同。若采用原权属人自行改造的,不属于一二级联动、单一归宗的情形。
3.3 工改联动模式创新亮点
1)首创工改工+工改居联动改造并植入地券模式的成功案例。该项目采用工改工+工改居联动改造并植入地券模式,允许实施主体通过区公共资源交易平台购买地券的方式替代联动改造的任务指标,在一定程度上便于项目实际操作和运转,有利于实施主体根据自身项目开发节奏制定相应的开发计划。这是佛山首个工改联动项目,能较好地调动市场资源,激发市场拆旧复垦的积极性,实现经营性项目对产业和生态项目的利益共享。
2)灵活处理工改项目全流程周期长、进度慢的问题。在改造前期,村级工业园工改联动模式有利于调动社会资本参与积极性,改造项目引入市场主体开展一级土地整理,土地整理完成后,可直接协议出让给市场主体进行开发建设,实现一二级联动开发建设,有利于提升社会资本参与的热度。在改造拆迁期,工改联动模式有利于实现更加灵活的拆迁补偿方式,由市场主体组织开展搬迁补偿,有关补偿标准和方式更灵活,更贴近村居集体需要。在改造供地期,工改联动模式有利于充分利用财政高标准扶持力度,享受政府地价优惠奖励。
3)提出了产业导入约束条件,有利于工改工地块的产业发展。村级工业园工改联动模式有利于工改工地块的产业导入和产业发展,该项目工改工地块建设的商品厂房竣工投入使用后,须将C34通用设备制造业、C38电气机械和器材制造业作为工业地块的主导产业,自项目用地交付之日起36个月内固定资产投资额不低于350万元/0.067 ha,达产年纳税强度不低于45万元/0.067 ha,达产年后的第1年～2年两年,合计纳税强度不低于80万元/0.067 ha。
3.4 改造成效
该项目已经招引了两家上市公司联合参与土地整理工作,成为项目市场改造主体。目前项目拆迁进度已达90%,正在完善历史用地手续,包括三地和超标三地的处理,下一步办理集体转国有手续,开展土地出让联审、联动改造协议、统筹安排地券等工作。项目发展愿景是以“园区适度拓展、产业转型升级、交通顺畅通达、园村融合共生”为总体发展目标,对现状仕版工业区进行拆除重建,带动片区改造,打造伦教西部产业拓展及转型升级平台、伦教高质量发展升级的载体和佛山顺德工改联动的标杆项目,同时为佛山城市更新建设和仕版村村民生活环境、生活品质的提升作出贡献。
4 思考与启示
顺德村级工业园工改联动模式有众多突破和创新,其中政策优势、区位优势、产业基础、良好的改革氛围、营商环境等都是顺德工改联动成功的关键因素。顺德工改联动模式能否在大湾区等周边城市推广的环境条件仍然是个未知数,但该模式在坚持“工改工”产业导向、较好控制园区开发强度、注重产业体系链条保护等方面作出的有益探索,仍然值得其他城市借鉴和思考。
4.1 坚持产业导向,坚定支持“工改工”项目和“去地产化”
推进工改过程中,以盘活低效产业用地为抓手,以“工改工”为总方向进行统筹谋划,合理确定“工改工”“工改居”“工改配套”的改造比例,严控商住开发和商品厂房可分割销售比例,避免产业过度受到“地产化”影响,保障了实体产业发展。
4.2 理性科学确定“工改工”产业园区的建设强度
为保证工改项目的经济可行和改造后厂房租金水平不降低,企业、村集体、村民收益有增无减,部分工改新建厂房容积率达到3.0或以上,相对改造前的建设量成倍增加。过多的商品厂房短期内在市场流通,容易造成大规模的空置,而且整齐单一的标准化厂房,难以满足未来多元化的产业空间需求。因此,工改要立足长远考虑,加强开发强度的审查和严格把关,合理控制改造强度,并丰富产业的功能组合形式。
4.3 注重对产业链完整性的扶持引导
制造业的强大与其完备的产业配套密不可分,完整的产业链条中难免会存在对成本敏感的低端环节,但这些环节也不可或缺,由于前期顺德工改力度过大,操之过急,业主、企业、村集体、村民的利益尚未妥善理顺,导致部分重要的产业环节外流。建议村级工业园改造要加强产业研究,注重对产业体系与生产环节的梳理,对必要的产业环节予以重点扶持。
