加强科研经费科学管理的探讨
梁丽香
（中国共产党北海市委员会党校）
【摘要】为了尽快实现科技强国目标，国家加大了科研经费的投入规模，但科研经费腐败案例频频曝光，科研经费使用违纪违规现象严重。如何加强科研经费的科学管理，提高科研经费使用效率，成为目前迫切需要研究和解决的重要问题。
【关键词】科研经费绩效支出内部控制考核监督
【中图分类号】F287.6
为加强科研经费管理，2014年国务院颁布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发［2014］11号）和《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发［2014］64号）。国家将打破在科研项目和资金管理上多头分散管理的混乱格局，建立公开、透明、统一的国家科技管理平台，将中央各管理部门的科技计划进行有机统一，对科研经费的使用上的“灰色地带”和效率低下混乱情况“动刀”。如何加强科研经费的科学管理，提高科研经费使用效率，成为目前迫切需要研究和解决的重要问题。
一、科研经费管理存在的问题
（一）科研经费绩效激励机制不完善
在2011年《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教［2011］434号）颁布之前，我国相关科研经费管理规定均未允许列支具有工资性收入的科研人员在内的劳务报酬，这使得我国科研工作者的智力报酬得不到合理保障，导致许多科研人员通过随意扩大开支范围、以假发票假业务套取资金、假委托转移资金等变通手法，以补偿自己的智力付出，从而导致违规违法行为的产生。
2014年国务院颁布的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发［2014］11号）明确规定，对实行间接费用管理的项目，项目承担单位应当建立健全间接费用的内部管理办法，合规合理使用间接费用，结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。可见，国家越来越重视科研人员的智力付出。但是，目前绩效支出配套政策和实施细则尚未出台，缺乏实际操作依据，主要体现在以下几方面：
一是目前事业单位实施的是绩效工资制度，科研项目绩效支出未与现有绩效工资模式挂钩；二是科研绩效支出的管理模式分为两种，一种是统筹管理模式，即所有科研项目的绩效支出由科研单位按规定的比例计提后进行统一管理，年度工作结束后根据科研人员工作绩效进行分配，该管理模式符合绩效工资概念。但由于科研经费到账时间与项目结题验收时间很难同属一个会计年度，一方面由于考核工作难度较大容易引发分配不公平问题，另一方面由于绩效奖励是项目验收通过后才发放，不仅
会影响预算的执行率，也会由此产生经费结余问题，而且项目已结题，这时候发放的奖励已不能再发挥更好的激励效果。另一种是项目组自主管理模式，即在项目立项后由科研人员根据项目特点提出科研绩效考评方法和绩效分配方案，经项目负责人审核同意后报科研单位管理层审批，在项目执行阶段发放绩效支出，该管理模式简单易行，有利于充分调动项目组内成员的工作积极性。但是如果出现项目验收没有通过的情形时，是否要退回已发放的绩效奖励，如果退回将涉及到由于发放产生的已缴纳个人所得税的损失问题。此外，科研工作绩效支出占直接经费扣除设备购置费后的5%计提比例难以补偿科研人员的智力付出。对于艺术创作、设计、软件开发、管理等软科学项目而言，人力资本占比比较高，可占科研成本的80%，显然5%的比例限制不符合实际科研情况，不足以补偿科研人员的智力付出，不利于充分调动了科研人员的积极性。
（二）科研经费内部控制缺失
由于信息的不对称，加上委托代理关系的局限性，科研经费管理部门与项目承担单位形成不完备的契约关系，很容易产生“道德风险”和“逆向选择”。如果科研经费内部控制缺失，那就更容易使得违纪违法行为有机可乘，造成科研经费使用上的混乱。科研经费内部控制缺失主要体现在以下方面：
1.科研经费内部控制环境匮乏
长期以来，我国科研管理体系为鼓励科研人员承担科研项目，允许科研项目负责人对科研经费拥有自主支配权，造成科研人员普遍认为自己争取到的科研经费属于自己的私人财产或收入。因为科研项目数量和经费额度是当前衡量高校科研实力和学术水平的重要依据之一，直接影响到学校的综合实力和排位，许多高校为鼓励科研人员争取更多的科研项目和科研经费，实行宽松的科研经费管理政策，只重视项目的组织和争取，而忽视科研经费管理，对科研经费使用情况缺少必要的绩效考核。科研人员甚至是高层管理人员，对科研经费管理工作大多存在认识误区，科研经费内部控制意识淡薄，造成科研经费内部控制环境匮乏，导致科研经费违规违纪使用现象普遍发生。
2.授权审批控制不严格
由于科研经费管理模式实行课题制管理模式，即项目负责人责任制，造成项目负责人普遍认为自己对科研经费拥有绝对的支配权，不应受到科研管理部门、财务部门、审计部门等相关部门的监督管理。加上一些单位领导为争取更多科研项目，对科研经费采取宽松政策，科研经费支出往往是项目负责人说了算，授权审批制度形同虚设。由于授权审批机制不严格，对科研经费的使用监管严重缺位，导致无权审批、越权审批、违规审批现象严重。
3.预算控制弱化
在科研经费“课题主持人负责制”下，经费支出管理意识和预算控制意识淡薄，对经费预算的严肃性和重要性认识不够，科研人员在预算编制过程中对科研项目所涉及的费用开支缺乏足够预见性，加上本身财务知识的不足，往往凭着感觉采取粗略的估算办法，对预算缺少必要的论证与分析，很难编制出准确、可行、规范、全面的科研项目经费预算。由于预算编制不科学，导致预算缺乏规范性和可操作性，在科研项目预算执行过程中往往容易出现预算和实际的偏离，加上预算执行过程中缺乏有效的调控机制，导致预算执行缺乏应有的约束力和控制力。预算控制弱化，造成无预算、超预算、随意调整预算项目支出现象严重。
（三）科研经费考核监督机制不完善
首先，科研经费考核制度不完善。目前，在对科研项目考核时，只重视科研项目立项、合同管理、结题验收等方面考核，缺乏对经费使用情况的考核，在项目期中检查过程中很少涉及经费上的审核，项目验收阶段也只重视对科研成果的数量和质量的统计以及科研经费总量的审定，对科研经费预算执行情况、使用效益等内容关注过少，科研经费绩效考评无从谈起。其次，科研经费监督机制落实不到位。由于科研经费考核制度不完善，尽管对科
研项目验收时也引入了审计程序，开展绩效评价，但由于只重视结项轻决算，项目验收时并未对审计结论给予足够的重视，审计过程也往往过于简化，审计更多倾向于走过场，审计效果不明显，不能发挥监管的“最后防火墙”的作用，以至于经费使用过程中的违规违法行为得不到充分披露，科研经费问责更无从谈起。
三、加强科研经费科学管理的对策建议
（一）完善科研绩效支出激励约束机制
重视科研人员的智力付出，给予科研人员合理的智力报酬。要完善绩效支出配套政策及实施细则，增设科研经费“工资性支出”科目，规范核算科研智力支出，明确科研人员费用，并将科研绩效支出纳入绩效工资管理范畴，突出科研人员工作绩效的重要性，对绩效支出进行统筹管理，进行基础性绩效与奖励性绩效划分，实行激励与约束相结合，项目研发期间按科研进度发放基础性绩效，待项目结题验收通过后发放奖励性绩效，中途停止或验收不通过的不予支付，充分调动科研人员的研究积极性。同时，提高绩效支出比例，根据不同项目特点，区别性的测算绩效支出在科研经费中的比例。例如科研人力资源消耗比例较大的基础性研究领域可适当提高人员相关费用的比例，给予科研人员足额的智力补偿。变堵为疏，避免科研人员通过变通手法获取智力报酬。
（二）加强科研经费内部控制
1.优化科研经费内控控制环境
首先，要转变科研经费管理观念，树立科研项目负责人新观念，充分认识到科研经费是科研单位整体经费的组成部分，项目负责人不仅拥有合法的经费使用权，同时也是责任主体，要对科研经费使用上的违规违法行为承担相应责任，自觉接受财务部门及相关部门的监督和管理，努力做到科研经费使用的科学化、规范化和透明化。其次，推行科研经费单位一把手领导问责制，明确科研单位是科研经费管理的责任主体，将科研经费管理纳入单位职能管理考核范畴，强化单位领导尤其一把手的内部控制意识。此外，加强项目负责人和科研人员的科研经费相关管理知识培训，提高他们遵守科研经费制度的自觉性，增强廉洁自律，确保合理使用经费。
2.严格授权审批制度
建立健全合理的科研经费管理责任制，明确科研管理部门、财务管理部门、资产管理部门、审计部门及项目单位等相关部门在科研经费管理中的职责和权限，建立各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的工作机制，严格授权审批制度，严禁无权审批、超权审批、违规审批，确保科研经费从项目立项到项目验收过程中得到有效监管。
3.强化预算控制
首先，树立预算管理意识，科学编制经费预算。根据相关科研经费管理政策的开支范围，结合项目性质、研究任务的特点和项目实施的实际需要核算项目成本，综合全面提交项目研发必须的各类所需开支项目，经过充分的市场调研和询价，进行合理性分析与科学论证，规范计提房屋、水电、设备使用、管理费用、绩效支出等间接费用，确保经费预算的全面性，提高预算编制的科学性、规范性、可行性。
其次，严格执行预算。科研经费下达后，进行专项资金管理，确保专款专用。严格各项支出，明确区分不同项目的不同经费支出，严格按照预算科目及经费预算执行，预防项目之间的混用与挪用。定期整理和分析科研经费支出财务数据，统计分析预算执行率，及时将科研经费支出信息反馈给项目负责人及相关管理部门，使各方充分掌握科研经费使用情况，增强科研经费预算的约束力，保证科研经费的合理使用。同时，建立经费预算信息管理系统，完善预算预警机制，优化预算调整机制，对各项目的预算执行情况进行动态监控，及时调整预算偏差，保证预算执行的顺利进行。
（三）完善科研经费考核监督机制
首先，完善科研经费考核制度。建立科研管理部门、财务管理部门、资产管理部门、审计部门及项
