古艳 四川省凉山彝族自治州昭觉县卫生健康局
一、基本理论
（一）财务管理
行政事业单位在财务预算管理过程中，资金是其重点关注的对象，其中资金活动是行政事业单位财务管理的核心。资金活动主要由资金的收入与支出两部分组成，行政事业单位的财务管理是由收入预算与支出预算两部分组成的。行政事业单位财务管理工作的内容，主要是预算、统筹、分配和使用资金。在确保行政事业单位正常运行的情况下，要定期编制财务报表，通过这种方式客观地反映单位的预算执行情况。通过对相关财务数据进行分析，为行政事业单位进行宏观调控、统筹安排和使用资金创造良好的条件。
（二）内部控制
内部控制这一概念源于西方发达国家，1949 年美国注册会计师协会统一界定内部控制的概念，认为企业要保证会计数据真实可靠、确保资产安全、实现管理目标、提高经营效率，出于以上目的在企业内部进行运营、组织、计划以及利用各种控制方法的过程即内部控制[1]。随着时代的推进，国内外关于内部控制的研究一直没有停止。我国曾有学者深入研究了内部控制的定义与范畴，认为内部控制是一种系统化的制度，是组织运用专门的方法，防范、遏制损失，保护和提高利益的一种方式。
对行政事业单位来说，建立内部控制制度主要是为了控制单位财务管理中可能存在的一系列风险。在建立内部控制制度的过程中，行政事业单位可以采取多样化的措施，从制度建立到管理细节、流程的协调与把控，都能够成为单位优化财务管理成效的重要手段，对增强行政事业单位风险防范能力、维护行政事业单位稳定运行创造更好的条件。行政事业单位内部控制制度实施的有效性，在一定程度上会直接影响其财务管理的水平和资金的使用安全与效率。行政事业单位在建立内部控制制度以后，对单位员工的积极性可以起到一定的调动作用。内部控制制度的建立与实施，是衡量单位内外部风险、提高资金利用效率、保障单位职能发挥的重要力量。行政事业单位只有充分做好内部控制工作，才能保障财务管理工作的成效，这对行政事业单位综合实力的提升有较强的促进作用。
（三）风险防范
在企事业单位的财务管理中，风险的存在与发生有一定概率，即组织受内外部不确定因素影响，导致其在经济活动中获取的实际利润与预期利润出现偏差，实际支出与预期支出出现偏差。通常情况下，财务风险主要存在于市场经济活动中的企事业单位中。由于我国行政事业单位属于非营利性国有机构，财务管理中的风险防范主要是了解单位内部控制中存在的财务问题。
二、导致行政事业单位财务风险的原因
（一）管理意识薄弱
行政事业单位管理者的思想意识，直接影响着本单位财务管理与内部控制工作的成效，对建立行之有效的内部控制制度往往起到决定性的作用。我国部分行政事业单位管理层更重视单位的政绩提升，相比而言，其财务管理意识较为薄弱，对内部控制缺少基本的认识。再加上行政事业单位的性质与企业存在较大差异，不会像企业一样在生产经营中需要加强风险控制，因此其风险防范意识较弱[2]。
部分行政事业单位目前还没有建立一套完善的财务管理机制与风险防范机制，无法定期梳理单位内部存在的财务风险，也无法及时改进单位的财务管理相关制度；同时，部分单位管理者缺少对财务内部控制制度的重视，缺乏财务内控制度的基本知识，只是简单地将国家财经法规、财务部门预算控制制度作为单位的财务内部控制制度，导致行政事业单位内部控制制度长期缺失。
（二）财务管理模式滞后
我国行政事业单位的财务核算制度仍有待健全，内部控制制度存在一定的形式化问题，内部控制制度在实施过程中缺乏实效性。行政事业单位财务收支管理项目内容十分复杂，存在分类不清的情况。同时，在行政事业单位的财务管理中，还存在预算编制不合理、预算编制工作模式滞后等问题，尤其是行政事业单位在缺乏系统性制度规范的保障时，在关键业务环节上预算执行力缺失，单位未能及时跟踪和调整超出预算的款项，难以为单位财务管理、财务决算提供有力支持[4]。
另外，我国部分行政事业单位的信息化管理水平不高，财务管理效率相对较低。即便许多行政事业单位目前已经建立了信息化管理平台，但是在缺少技术操作人才支持的情况下，其管理工作的开展仍然缺少信息化技术的支持。
总的来说，我国行政事业单位的财务管理模式相对滞后，应结合财务管理工作中存在的各类问题有针对性地调整，确保单位财务管理模式能够紧跟时代步伐，化解财务内部控制中存在的风险。
（三）内部控制体系不完善
我国部分行政事业单位在开展财务管理工作中，仍然没有建立完善的内部控制体系。尽管多数行政事业单位都制定了内部控制制度，但是从制度的实际应用效果来看，与单位需求仍然存在一定差距。部分行政事业单位在加强内部控制的过程中，对内部控制的理解仍局限于内部审计、会计控制和管理控制等方面，对风险评估、信息沟通和环境控制等缺乏充足的考虑。尤其是对于一些发展较慢、业务规模较小的单位，其在内部控制制度的建设上还不够全面，制度建设仍局限于简单的原则性文字标准，未能细化到具体操作层面。部分行政事业单位即便制定了较为完善的内部控制制度，但是制度实施的系统性不足，无法支撑内部体系的建立。
（四）财务监督管理不严
财务内部控制是动态循环的管理过程，任何一个环节的工作都非常重要，如果行政事业单位缺乏完善、有效的监督机制，即便内部控制制度再完善，也难以起到应有的作用。我国部分行政事业单位在运行过程中，更强调服务职能的发挥，现行财务监督职责不具体、不细化，单位会计很难确认财务支出的真实性，导致监督工作缺少外部环境支撑，单位财务监督管理可操作性不强。部分行政事业单位在建设了专业的核算中心后，仍然保留了过去的会计岗位，没有对其进行精简，导致单位内部出纳与会计之间职能不相容，不同工作由同一名员工负责，使财务监管工作失去了应有的作用。
三、强化行政事业单位财务管理与风险内部控制的建议
（一）强化财务内控管理意识
我国行政事业单位在开展财务管理与内部控制工作中，为防范财务风险，必须建立完善的财务控制体系。单位领导层应主动转变观念，充分认识到财务风险防范的重要性，立足于本单位内部的实际情况，全面加强信息化建设，促进各部门之间的沟通，通过这种方式找出各部门在内部控制中的薄弱环节，并有针对性地整改。经济新常态下，财务风险必然会融入行政事业单位的财务管理工作，要想完全杜绝财务风险有非常大的难度，因此，行政事业单位需要通过强化风险意识的方式，合理规避财务内控管理中各类风险的出现[5]。
首先，行政事业单位要提高财务管理的前瞻性，根据国家宏观政策及时调整财务管理工作，在完善的制度、政策的指导下，合理规避管理工作中存在的风险因素。
其次，行政事业单位还应加强对财务人员的培训与教育，确保每一位财务人员都具备较强的财务内控意识与风险防范意识，重视财务人员职业道德素质的提升，通过这种方式为行政事业单位开展财务管理工作创造良好的条件。
（二）强化全面预算管理
在这个过程中，行政事业单位需要加强财务制度建设，健全预算编制、审批、执行、调整、分析和考核等管理制度，在预算编制方面，要科学编制行政事业单位的财务预算，合理安排单位的预算编制时间，尤其是需要重视对预算编制方法的改革和创新。在预算审批方面，单位的财务支出要做到有章可循，严格按照制度办事，最大限度地节省资金，切实提升行政事业单位资金使用效益。在预算执行方面，针对单位财务支出建立约束机制，加强对单位经费支出的管理。在调整和分析方面，在行政事业单位全体成员思想、观念发生积极转变以后，单位领导层应重视对现行财务管理模式的调整，强化单位全面预算管理，严格执行考核制度，提升全面预算管理的协同性。
（三）完善财务内控体系
财务内部控制体系的建立，涉及行政事业单位财务管理的方方面面，无论是风险评估还是岗位机构设置，抑或是各业务层面的经济活动，都需要通过建立内部控制制度的方式进行梳理。针对现有内部控制制度，需要根据行政事业单位的实际情况加以完善；针对缺少的内部控制制度，行政事业单位需要对其进行补充，确保单位的各项活动、业务有章可循，加强单位全员对财务内部控制的认识，避免在财务管理工作中出现违规行为。行政事业单位需要将内部控制作为风险防范的主要措施，将内部控制落实为单位日常管理工作的标准和准则，实现对单位日常工作的有效约束与指导，通过这种方式提高单位的财务管理水平。
行政事业单位还可以将内部控制成效纳入绩效考核评价体系，确保财务内部控制体系的不断完善，发挥绩效考核评价对财务内部控制的保障作用，充分保障内部控制职能的发挥。
（四）加强财务监督管理
行政事业单位的领导层应明确财务内部控制的主要职能部门，通过信息化建设的方式，在单位内各部门之间建立畅通的沟通机制，根据职能分离、相互制衡的原则，明确岗位职责权限，尤其是针对财务监督管理职能的发挥，可以设置专门的监督机构，加强财务监督管理；还可借助政府审计的独立性规范单位的财务内部控制。地方业务主管部门应加大对所属单位的监督与指导力度，定期开展对下属单位的检查和考核工作，地方审计机关、财政部门和纪检部门应将行政事业单位内部控制列入监督管理范围，统筹联动、齐抓共管，借助信息化平台相互共享监管信息，尤其是需要加强对单位财政资金使用的监管，促进财会监督、审计监督与纪检监察的有效结合。
（五）全面实施预算绩效管理
全面实施预算绩效管理是非常有必要的，要遵循实施预算绩效管理的基本原则，建立全过程预算绩效管理机制，建立健全预算绩效管理制度。
首先，要建立绩效评价机制，各单位要结合预算审核、项目审批等内容，对新出台的重大政策和项目开展事前绩效评估，重点论证项目立项的必要性、投资的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性和资金筹集的合规性等，加强绩效目标管理。
其次，各部门预算单位要确定总体绩效目标、政策和项目绩效目标。绩效目标不仅包括产出和成本，还应包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和客户满意度等绩效指标。
再次，要做好绩效监控，确保如期、保质、保量实现绩效目标，加强国库现金管理，降低资金运行成本。
最后，要开展绩效评价及结果应用，应引入第三方机构参与绩效评价，完善绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制度，加强绩效评价结果的应用。
四、结语
行政事业单位与营业性企业具有本质区别，其运行主要依靠政府财政拨款，因此面临的资金压力较小。我国行政事业单位需要承担的责任不断加重，在群众需求日益多样化的背景下，行政事业单位还应满足部分营利性质的经营要求。因此，行政事业单位如何高效利用现有资源和财政资金、做好财务管理工作、有效防范财务风险，是当前需要重点考虑的问题。行政事业单位要从内部控制与风险防范两个方面入手，加强制度建设、体系建设及信息化建设，及时识别风险，通过风险评估、风险防范等措施，切实提高单位的财务管理效率。
