张晓霞
（陕西省地下水管理监测局，陕西 西安 710003）
《陕西省地下水条例》于2016年4月1日正式颁布施行，标志着陕西地下水保护管理步入了法制化轨道，为严格保护、科学合理开发利用地下水，实现地下水安全和可持续利用提供了法律保障，对促进全省经济社会发展和“三个陕西”建设具有重要的现实意义。这是继新疆、辽宁、河北三省之后，全国出台的第4部地下水管理方面的地方性法规，是陕西地下水保护管理工作中具有里程碑意义的一件大事，对全省乃至全国地下水保护管理法制化进程具有很大的推动作用。
一、《条例》出台背景分析
陕西是一个水资源十分缺乏的省份，水资源短缺是基本省情。由于地表水缺乏，地下水成为抗旱应急重要水源和城乡居民生活用水的主要供水水源，在经济社会发展中发挥着重要作用。近年来，中央提出大力推进生态文明建设，并将生态文明建设纳入了“五位一体”总体布局，陕西省委省政府也提出建设“富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西”的目标。《条例》正是顺应全省经济社会发展形势出台的一部重要的地方性法规，将人水和谐、生态文明、可持续发展等地下水保护管理理念以立法的形式确定下来，确保地下水的良好保护、有效管理和合理开发，是新形势下加强地下水保护和建设生态文明的重要举措。
（一）是促进和保障经济社会发展的需要
水是生命之源、生产之要、生态之基。“善治秦者必先治水”也是陕西经济社会发展经验的深刻总结和必然选择。新的历史条件下，水利改革与发展面临着水资源需求快速增长、防洪保安压力增大和气候变化、水生态环境恶化等诸多重大挑战，水资源紧缺已经成为制约经济社会发展的重要因素。陕西一直存在人多水少、水资源严重短缺、时空分布不均等特点。随着经济社会发展，水资源短缺矛盾更加凸显，地下水开采量也日益加大，一些地区由于无序过量开采地下水，已影响到地下水资源的可持续开发利用。目前，全省已经出现了15个地下水超采区，地下水面临的突出问题引起了社会各界和各级政府的广泛关注和高度重视。出台《条例》，是站在新的历史起点，科学谋划地下水保护管理，对优化地下水资源配置、促进地下水可持续开发利用、统筹经济社会发展、转变发展方式、提高水资源与水环境的承载能力、保障全省经济社会健康快速发展具有重要意义。
（二）是加强地下水保护管理的需要
解决好水资源问题，事关我国“四个全面”战略布局，事关中华民族永续发展，也事关全省经济社会发展。地下水是水资源的重要组成部分，是陕西重要的抗旱应急水源和居民生活用水的主要供水水源。近年来陕西地下水供水量已超过30亿方，占全省总供水量的40 %。对一些地方来讲，地下水甚至是唯一可靠的供水水源，是大旱之年的保命水。地下水的开发利用，一方面为全省经济社会发展和工农业生产以及城乡居民生活用水，提供了水源保证，发挥着重要作用；但另一方面，由于人们对地下水本身特点认识不足和开发利用、保护不当，一些地区由于无序过量开采地下水，已影响到地下水资源的可持续开发利用。出台《条例》，明确地下水开发利用“控制线”，有利于执行最严格的水资源管理制度，有利于建立水资源总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，为地下水可持续发展留下广阔空间。
（三）是推进生态文明建设、保障城乡供水安全的需要
地下水是重要的生态环境因子，它的变化往往会影响生态系统的天然平衡状态。地下水的形成和运移较为缓慢，人工持续大量开采后，开采速度大于补给速度，不能实现采补平衡，会对水循环系统、水生态和环境产生一系列影响。一旦出现地下水的采补失衡，造成地下水位持续下降，水质受到污染，修复治理周期较长。有的需要数年或数十年能恢复，而有的则需要数百年才能恢复，甚至有的深层地下水一旦破坏将永远无法恢复。而在关中北部、陕北大部分地区的城乡居民生活供水水源全部来自地下水。就陕西的情势来看，受不当开发行为、污水排放及农业面源污染等的影响，地下水供水安全形势不容乐观。出台《条例》，有利于保证城乡供水安全，有利于社会稳定，推进生态文明建设，确保地下水的可持续利用。
二、《条例》立法特点
一是体现了综合性。《条例》坚持问题导向，针对地下水保护管理中存在的薄弱环节和突出问题，吸纳了陕西多年来的基本经验和成功做法，借鉴了兄弟省市的立法实践，内容涵盖了地下水规划、开发利用、保护、监测与监督管理等多项内容，是一部全面管理地下水的综合性法规。
二是突出了创新性。第一转变了保护观念，以严格保护地下水为核心，以采补平衡、防止污染为目标，紧扣地下水开发、利用、保护等关键环节确立了管理制度和保护措施。第二强化了开发利用的意识，摈弃过去“逢水即采”的做法，限定了开采对象和范围，要求以水定需、量水而行，以水资源承载能力布局经济社会发展项目。第三创新了管理方式，既强调严格依法管理保护，明确了各级政府和各有关部门的职责任务，也强调发挥价格杠杆作用，合理调整确定地下水水资源征费标准，充分发挥政府和市场两手发力的作用。
三是注重了操作性。《条例》职责明确，对全省地下水规划、开发利用、监测与监督管理等工作进行了系统规范，强化了水利、环保、国土等部门的协作与分工。对地下水取水工程施工管理、地下水水源热泵系统建设、开采矿藏或建设地下水工程疏干排水、农业综合开发、扶贫、土地整理、现代农业园区等项目建设取用地下水、建设海绵城市、地下水水质保护、超采区划定和禁采区治理等都做出了明确规定，具有很强的针对性和可操作性。
三、《条例》重点内容解析
一是健全完善管理体制。《条例》明确规定县级以上人民政府对本辖区地下水保护管理负总责，将地下水保护、节约、监测等基础设施建设纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算；将地下水开发利用、节约保护和污染防治的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系和年度目标责任内容。规定了各级水行政主管部门和国土、环保、住建、农业、气象等部门的权利和义务。明确要求乡（镇）人民政府、街道办事处协助、配合做好本辖区地下水保护管理工作，这是在陕西涉水地方性法规中首次将管理职责下延到乡镇一级。这些规定，为依法保护与管理地下水提供了体制机制和经费保障。
二是突出地下水规划管理。《条例》规定县级以上水行政主管部门要根据地下水调查评价成果、水资源承载能力和经济社会发展趋势，按照以水定需、量水而行的原则，编制地下水保护与利用规划。要求根据地下水调查评价和监测成果、供水水源等情况调整划定地下水超采区，明确地下水禁止开采区和限制开采区。同时，对地下水污染防治规划的编制也做出了明确规定，体现了对地下水水量、水位、水质的全面规划管理。
三是加强开发利用管理。《条例》确定了地下水开采总量和水位“双控制”制度，地下水开发利用应当以浅层地下水为主，控制开采承压水。首次明确了地下水规划水资源论证。对取用地下水的单位和个人在取水、用水、回灌等方面提出了具体要求。特别是对开采矿藏或建设地下水工程疏干排水、地下水水源热泵建设取用地下水做出了明确规定。要求规划、建设和确定地下水应急水源，在发生严重干旱和突发事件时应急使用。这些制度涵盖了地下水开发利用各个方面，对全面规范地下水开发利用具有很强的实践指导作用。
四是强化地下水保护。保护地下水水量方面，重点规定了对超采区、禁采区、限采区治理的要求，并从加强湿地保护、建设海绵城市、涵养地下水源等方面提出了明确要求。保护地下水水质方面，明确了各级环境保护部门的职责，从城乡居民地下水饮用水源保护、实施重点工业行业和城镇生活污染防治、严格控制农业面源污染、加强地下水水质监测、推进地下水生态修复等方面提出了明确要求，为保护好地下水水质、水量提供了法律依据。
五是加大监测与监督管理力度。《条例》规定县级以上人民政府应当按照分级负责的原则，组织编制地下水监测站网建设规划，合理布局地下水监测站网，加强地下水监测能力建设。首次提出建立地下水取水工程登记管理制度，对地下水取水工程实行信息动态管理。首次规定将企业事业单位和其他生产经营者在地下水开发、利用方面的违法信息纳入公共信用系统，完善对违法者的惩戒机制。
六是全面落实处罚措施。《条例》明确了地下水管理机构的执法主体地位，依法负责查处地下水违法行为。对擅自建设地下水取水工程、擅自疏干排水，导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷且未及时采取工程技术措施予以补救，未按规定建设地下水水源热泵系统取用地下水，未按规定建设安装监测设施设备、办理登记注销手续，侵占、损坏或者擅自使用、移动地下水监测设施设备和监测标志等行为，规定并细化了相应的法律责任。对国家工作人员在执行《条例》过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为，规定了严厉的处罚措施。
