杨爱华，杨新生
（1.陕西省林业调查规划院，陕西 西安 710082；2.陕西省天然林保护工程管理中心，陕西 西安 710082）
1 陕西森林资源概况
2022 年1 月陕西省林业局公布的陕西省林草湿与第三次国土调查数据对接融合成果报告如下。
1.1 林地资源
陕西省林地面积为1253.09 万hm2，占省国土总面积的60.94%；其中各地类面积、占比分别为：乔木林地939.01 万hm2，占74.94%；竹林地1.16 万hm2，占0.09%；国家特别规定灌木林地75.50 万hm2，占6.03%；其他灌木林地132.09 万hm2，占10.54%；其他林地4.61万hm2，占0.37%；疏林地50.83 万hm2，占4.06%；未成林造林地34.78 万hm2，占2.78%；未成林封育地5.37 万hm2，占0.43%；苗圃地9.74 万hm2，占0.78%；火烧迹地80.0hm2，不足0.01%。
1.1.1 按权属分
国有林地355.26 万hm2，集体林地897.84 万hm2，分别占林地面积的28.35%和71.65%。
1.1.2 按区划分
公益林地总面积929.01 万hm2（其中，国家级公益林地612.98 万hm2，地方公益林地316.03 万hm2），占林地总面积的74.14%；商品林地总面积324.08 万hm2（其中，重点商品林地67.10 万hm2，一般商品林地256.98 万hm2），占林地总面积的25.86%。
公益林地总面积929.01 万hm2，其中防护林810.92 万hm2，特用林118.10 万hm2；商品林地面积324.08 万hm2，其中用材林218.73 万hm2，薪炭林40.24万hm2，经济林40.29 万hm2，其他商品林地24.83万hm2。
1.1.3 按保护等级分
林地按保护等级划分：Ⅰ级保护林地79.15 万hm2，占比6.32%；Ⅱ级保护林地545.41 万hm2，占比43.53%；Ⅲ级保护林地374.52 万hm2，占比29.89%；Ⅳ级保护林地254.01 万hm2，占比20.27%。
1.2 森林资源
全省森林面积1015.68 万hm2，其中，乔木林939.01 万hm2，占比92.45%；竹林1.16 万hm2，占比0.11%；国家特别规定灌木林75.50 万hm2，占比7.43%。森林覆盖率49.39%。
1.2.1 按起源分
森林资源中天然林面积694.74 万hm2（其中，乔木林面积676.87 万hm2，竹林面积0.83 万hm2，国家特别规定灌木林17.04 万hm2）；人工林面积320.93 万hm2（其中，乔木林面积262.15 万hm2，竹林面积0.33 万hm2，国家特别规定灌木林58.46 万hm2），分别占森林资源的68.40%和31.60%。
1.2.2 按权属划分
国有315.70 万hm2，占比31.08%；集体699.98 万hm2，占比68.92%。
1.2.3 按林种划分
防护林面积所占比重较大，面积650.64 万hm2，占64.06%；特用林面积112.60 万hm2，占比11.09%；用材林面积184.71 万hm2，占比18.19%；薪炭林面积34.82 万hm2，占比3.43%；经济林面积32.91 万hm2，占比3.24%。
1.2.4 乔木林面积按起源和龄组划分
乔木林939.01 万hm2中，天然乔木林676.87 万hm2，占72.08%；人工乔木林262.15 万hm2，占比27.92%。
乔木林按龄组划分，幼龄林301.47 万hm2，占32.10%；中龄林391.86 万hm2，占41.73%；近熟林149.90 万hm2，占15.96%；成熟林72.04 万hm2，占7.67%；过熟林23.75 万hm2，占2.53%。
天然乔木林中，幼龄林183.19 万hm2，中龄林279.36 万hm2，近熟林129.40 万hm2，成熟林65.62 万hm2，过熟林19.30 万hm2。
人工乔木林中，幼龄林118.28 万hm2，中龄林112.50 万hm2，近熟林20.50 万hm2，成熟林6.42 万hm2，过熟林4.44 万hm2。
2 森林资源保护与发展面临的挑战
2.1 森林资源二类调查工作滞后
森林资源二类调查数据是编制森林经营方案、开展各种森林经营活动的基础资料。目前我省除延安市完成外，其他市县还没有启动此项调查工作，资源数据陈旧，已不能客观、准确地评价森林资源的质量，满足不了开展森林经营的需要。
2.2 森林经营方案编制和实施流于形式
由于森林资源二类调查工作滞后，全省以林场为单位的森林经营方案编制工作满足不了现实需要，特别是天保工程实施以来，将森林区划分为公益林、商品林后，有的地方公益林区划界定工作不够深入，分类施策、分林而治落实不到位，给森林经营工作带来了不便[1]。
2.3 林木采伐管理亟待完善
实施天保工程后，全面停止了天然林的商业性采伐，靠山吃山的观念也在转变，林木采伐管理的压力大大减轻。但是，个别地方对农民自用材采伐疏于管理，存在随意批准采伐的现象；本应进行森林抚育采伐的中幼龄林分，由于抚育间伐成本大，大多只是采取修枝、砍灌，有的砍大留小，达不到真正抚育的目的；对于成过熟林采伐，缺少符合实际的森林经营方案，使森林健康受到威胁[2]。据不完全统计，近几年全省林木采伐年度计划完成率大约10%。
2.4 林地资源保护形势严峻
随着地方经济的快速发展，林地逆转的现象不容忽视。据不完全统计，最近几年全省征占林地平均每年林地逆转面积约1 万hm2。
另外，根据现行的退林还耕政策规定，原计入林地面积的部分退耕还林地极有可能逆转为耕地。
2.5 林政管理队伍力量薄弱
机构改革后，实行综合执法，执法权限下放基层，而基层人员严重短缺，加之原来的森林公安转隶，林业行政执法突然出现了空档。而且基层林业站撤乡并镇后与其他单位合并成综合服务站，乡镇级森林资源保护管理力量大大削弱。林政管理执法队伍远远不能满足新形势下森林资源保护工作的需要[3]。
3 对策
3.1 积极开展森林资源信息化管理
（1）有效开展森林资源监测工作。全省应依据森林资源调查规程有计划性地定期开展森林资源调查工作，摸清家底，及时掌握森林资源现状及变化情况，为编制经营方案、开展林业生产经营等工作提供依据。
（2）加强森林资源档案管理工作。全省208 个国有林场、其他森林经营单位、乡镇林业站应建立森林资源档案，专人负责管理。纸质档案和电子档案应同步进行，为数据库建设奠定基础。
（3）加快数据库和地理信息系统建设。为全面提升森林资源管理水平，各地应利用最新的森林资源二类调查成果尽快建立数据库，科学、及时、准确地分析评价陕西森林资源数量、质量的消长情况及林木生长规律。并持续做好全省森林资源“一张图”数据库的衔接与更新工作，实现“数字林业”，为实现“数字陕西”贡献林业力量[4]。
3.2 落实森林经营方案编制
在全面完成全省二类森林资源调查工作后，以林场为单位编制各个县及采育企业林业局森林经营方案，确定森林经营方向、目标、任务以及措施。把森林经营方案作为森林经营管理单位开展各项工作的指导性文件。按照《中华人民共和国森林法》《陕西省森林管理条例》《陕西省秦岭生态环境保护条例》《陕西省天然林保护修复条例》等法规规定，分类施策，有针对性地经营管理天然林与人工林、公益林与商品林、国有林与非国有林。
3.3 切实做好森林资源管理工作
三分造林七分管护，搞好森林资源保护管理工作是实现森林资源永续利用的基础。
（1）加强林木管理。县级以上人民政府组织林业、生态环境等部门及其机构做好森林防火、有害生物防治、自然灾害监测预警等工作。①建立森林防火责任制，划定森林防火责任区、确定森林防火责任人，加大森林防火基础设施建设投入，建立防灭火应急救援协同机制，组织应急管理、林业等部门按照职责分工，做好森林火灾的科学预防、扑救和处置工作。②森林发生检疫性、暴发性、危险性等重大林业有害生物灾害时，所在地的县级以上人民政府按照分级响应有关规定启动应急预案，组织专业除治队伍，协调解决物资、经费，采取紧急措施开展除治工作。林业生产经营单位或者管护单位、村民委员会按照有关要求协助做好除治救灾工作。
（2）加强林木采伐管理。根据二类调查的成果认真编制全省森林采伐限额。合理下达年度森林采伐计划，严格按照采伐作业设计技术规程，做好伐区作业设计，明确采伐的时间、地点、面积和数量，在技术人员监督下进行，对采伐迹地要及时更新造林，确保森林越采越好，实现森林资源的永续利用[5]。
（3）认真开展森林抚育工作。①遵循现场调查、现场设计的原则，在充分考虑森林培育目标和林分发育阶段的基础上，编制森林抚育作业设计，选择合适的抚育方式。②作业施工中按照作业设计和技术规程作业，避免采大留小、采好留坏等问题。③严格检查验收，确保抚育质量，不断提高林分质量，提高单位面积林地生产力。
（4）加强林地的保护管理。首先，做好林地林权管理工作；其次，编制林地保护利用规划，处理好保护与利用的关系；最后，严格林地管理，切实保护好林地资源。省级设立使用林地审核工作委员会，对区位重要的或生态脆弱地区一定面积的大型征占地建设项目，应提前介入，进入再审核程序，以避免占地误差；对于常规征占地项目，谁审核谁负责，严格审核制度，确保不突破林地限额。
3.4 强化林政综合执法队伍建设
根据目前林业行政执法队伍建设情况，整合林业执法队伍，把林业站、木材检查、有害生物防治、野生动植物管理等进行整合，建设一支林业行政综合执法队伍，理顺执法程序，细化执法要求，完善执法制度、规范执法行为、强化执法能力，并及时纠正执法不作为、乱作为现象。同时，加大执法督查力度，为森林资源安全提供保障。
3.5 做好森林分类经营
在做好森林资源规划设计调查的基础上，开展区划界定工作，界定为公益林和商品林，实行分类经营管理，突出主导功能。制定分类经营方案，科学经营管理，发挥多种功能，实现森林资源永续利用。
3.5.1 关于一级国家级公益林
国有的依法可以适度开展教学科研方面的采伐，以及火灾、病虫害及其他自然灾害等特殊情况受害木的清理。
集体和个人所有的，依据森林抚育、森林采伐等技术规程，开展森林抚育、更新采伐等经营活动，或适宜开展非木质资源培育利用的，应当编制作业设计、申请林木采伐许可证，并接受相关部门的指导和验收。
3.5.2 关于二级国家级公益林
在确保森林生态系统整体功能不降低的基础上，遵循有关技术规程，开展森林修复工作。
在森林植被不被破坏的前提下，充分利用林地资源，开展种养植业、森林旅游。森林康养等活动，积极发展林下经济。
3.6 建议出台地方级公益林管理办法
鉴于现行的生态效益补偿政策未覆盖国有地方级公益林、集体和个人所有的地方级公益林只有管护费而未体现其生态效益等情况，为了保护好森林资源，调动林权所有者的积极性，按照《中华人民共和国森林法》的有关规定，建议尽快制定出台陕西省地方级公益林管理办法。
3.7 制定商品林停伐补助政策
鉴于目前的政策只是针对集体和个人所有的天然商品林停伐给予补助，对于国有的天然商品林停伐而未进行补助，建议上级有关部门制定出台。
3.8 充分发挥林长制平台对森林资源管理的作用
充分利用林长制平台，特别是县、乡（镇）级，增强“林长”的管护意识，划定责任区、明确工作职责、完善配套制度，把林长制变成“林长治”贯穿到生态空间治理的每个链条、环节之中，切实做到山有人管、树有人护、火有人防、责有人担的齐抓共管的工作局面。
（1）继续按照政府和林业主管部门“双线目标责任制”要求，自上而下，逐级签订森林资源保护目标责任状，将目标、任务、责任和资金落到了实处。
（2）全省建立了“横向到边、纵向到点”，点、线、面相结合的森林管护网络体系。对于国有林，继续坚持场、工区、护林站（点）三级管护组织；对于集体林区，坚持县、乡、村、组四级管护组织，在所有权、经营权、管护权“三不变”的前提下，做到管护区域、管护标志、管护人员、管护办法、管护报酬“五落实”。有条件的单位或组织尝试建立森林资源管护空中飞机定期巡航、地面无人机重点监控、主要沟道路口视频监控等现代化的森林资源管护新模式，提高森林管护能力。继续加大对国有林场和乡镇集体林管护站的基础设施建设。
（3）针对林区的不同特点，划定责任区，充实护林人员，做好人员培训工作，提高人员素质。
