孔凡娥 （南京大学城市规划设计研究院有限公司，江苏 南京 210093）
“多规合一”背景下的县域空间管制规划
——以涟水县为例
孔凡娥 （南京大学城市规划设计研究院有限公司，江苏 南京 210093）
针对当前县域空间多部门管理导致的局部地区空间属性不明确的问题，文章在梳理主体功能区划、土地利用规划、生态红线规划和城乡规划等的基础上，以涟水县为例，从空间管制要素及其时效性两个方面进行多部门规划衔接,统筹规划县域城乡空间，探索了基于“多规合一”理念下的涟水县城市空间管制规划方案，为全国县域空间资源管理提供实践参考。
多规合一；空间管制规划；涟水县
在中国条块分割的政策框架下，空间资源管理的多部门、多渠道并行是既成事实[1]。主体功能区划、土地利用规划、城乡规划和生态环境保护规划等在规划期限、内容、审批体制和数据基础等方面讨论规划间存在的“不合”问题[2]，“多规合一”成为转型期协调“条块分割”下多部门规划衔接、多元主体利益诉求和东部城市应对空间资源紧约束等问题的必然趋势[3]。作为近期学术界乃至社会各界广泛关注的热点议题，“多规合一”以建构统一的国土及城乡空间管理框架为最终目标[2]，开展“多规合一”工作的初衷并不是要创造一项新的规划，而是探索一种高效的工作方法[4]。
涟水县是全国“多规合一”试点城市—江苏省淮安市的下辖县，以开展新一轮涟水县城市总体规划编制为契机，本文以涟水县域为研究区域，依据“保护优先、发展为要、合法有效、衔接协调”的原则，从空间管制要素的管控要求和时效性两个方面进行多部门规划内容衔接，提出了基于“多规合一”的县域空间管制方案。
涟水县地处苏北平原中心，介于北纬33°45′～34°05′、东经119°～119°35′之间，总面积1676km2。涟水县下辖17个镇、2个乡、3个办事处，73个居民委员会、302个村民委员会。2015年全县地区生产总值340.87亿元，人口113.70万，城镇化率49.8%。
《涟水县城市总体规划（2004～2020年）》将县域空间划分为禁建区、限建区和适建区3个空间管制分区[5]；《涟水县土地利用总体规划（2006-2020）》将全县国土面积划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4类建设用地管制分区[6]；《江苏省生态红线区域保护规划》（苏政发〔2013〕113号）在涟水县域范围内划定3类省级生态红线区域，占全县总面积的2.18%[7]；《淮安市主体功能区实施规划》（2014年）以乡镇为单元将涟水县8个乡镇划为重点开发区域，其余11个乡镇为限制开发区域[8]；《涟水县重要生态功能保护区区域规划最新调整报告》（2013年）划定了4类、17个重要生态功能保护区（含省级生态红线区域3个），占全县总面积的22.3%[9]。可以看出，在多部门分管的行政框架下，涟水县已形成了主体功能区、生态功能区和空间管制分区等不同的区划机制，县域空间管制要素主要包括基本农田保护区、省级生态红线区域、自然保护区、河流与重要湿地、饮用水源保护区、生态公益林和基础设施防护区等，但是各类要素的管控要求和时效性有所不同。
首先，生态红线是对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义，必须实行严格管理和维护的国土空间边界线[5]。江苏省省级生态红线区域具有明确的红线保护范围和管控措施，规划中将予以全面落实。
其次，某些限制性要素时效明确，如基本农田保护区。依据《中华人民共和国土地管理法》，国家实行基本农田保护制度，基本农田保护区应划为禁止建设区。现有土地利用规划期限至2020年，但是城市总体规划至2030年。因此，基本农田要素在规划期限内保持数量不变，空间分布将依据城镇规划区拓展而有所调整。
第三，有些限制性要素的空间分布随时间发生变化。随着经济发展，城镇建设空间与原有的生态功能保护区域有所冲突，2013年涟水县人民政府对县域重要生态功能区进行了调整，规划采用调整后的涟水县重要生态功能区划方案。
最后，有些限制性要素是由城市总体规划确定的，而城市总体规划是有规划期限的，可能随城市规划修编而调整，如城镇生态绿化隔离地区。
3.2.1 保护基本农田
严格保护基本农田，严禁城市建设用地占用基本农田，确保淮安市下达的耕地保有量不减少、基本农田数量不减少。在基本农田划定的基础上，与土地利用总体规划相衔接，结合耕地的分布、质量等，同时也与城镇的发展相协调，在空间上合理分配。
3.2.2 保护生态空间
生态空间是保障生态安全、实现城镇可持续发展的重要支撑之一。规划严格落实省级生态红线保护区域和自然保护区、重要湿地、水源地保护区和生态公益林等重要生态功能区的划定，加以切实保护。
3.2.3 保障城镇发展
在保护生态空间的前提下，与主体功能区规划、城市总体规划相衔接，结合建设用地适应性评价，划定适宜建设区和限制建设区，为城镇建设提供必要的发展空间。
3.3.1 禁建区
禁建区包括涟水县基本农田、省级生态红线保护区域、自然保护区核心区、河流与重要湿地、饮用水源保护区、生态公益林等，用地面积1362.98km2，占县域总用地的81.22%。禁建区以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，严格禁止与限制要素无关的建设行为；非经特别许可严格禁止集中的城镇建设和与生态保护及修复无关的建设行为；因地制宜发展不影响生态功能的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。
3.3.2 限建区
限建区包括涟水县一般农田、城镇绿化隔离地区、饮用水水源二级保护区、环境卫生工程设施防护区、基础设施的保护区和重要蓄滞洪区等，用地面积81.91km2，占县域总用地的4.88%。限建区原则上禁止城镇建设，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，在控制规模、强度下经审查和论证后方可进行。
3.3.3 已建区
已建区是指现状城镇建设用地，用地面积33.28km2，占县域总用地的1.99%。已建区应积极推动城区的整治改造提升，适度提高中心地区和主要交通通道沿线的开发强度，促进土地资源的集约利用；引导用地结构优化，完善城市功能；优化城市建设环境，提高建成区环境品质。
3.3.4 适建区
适建区是指规划区内禁建区、限建区和已建区以外的区域，用地面积233.11km2，占县域总用地的11.91%。适建区以节约和集约用地为原则，依照规划合理安排规划建设用地的建设规模和时序。加大力度促进适建区内已批未建土地的开发和消化进程，对久未开发的闲置土地按照相关法律法规进行处理。
本文提出的基于“多规合一”的涟水县城市空间管制规划方案被《涟水县城市总体规划（2015-2030）》（淮政复〔2015〕11号）吸纳并批复实施[10]，对于落实生态环境保护、国土空间合理开发、满足城镇空间发展等具有重要意义。以涟水县县域空间为规划单元，本文提出的城乡空间管制规划原则、区划方案与管制措施，体现了守住生态底线、保护与建设开发相互协调的空间资源管制思路，在一定程度上解决了“多规合一”面临的规划期限不一、技术体系不同和部分内容冲突等问题，在全国县域城市规划总体规划中具有广泛的推广意义。
图1 基于“多规合一”的涟水县空间管制规划图
[1]汪劲柏，赵民.论构建统一的国土及城乡空间管理框架——基于对主体功能区划、生态功能区划、空间管制区划的辨析[J].城市规划,2008(12)：40-48.
[2]陈雯，闫东升，等.市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键[J].规划师,2015(2)：17-21.
[3]袁奇峰，陈世栋，欧阳渊.以体制创新推动“多规合一”——以佛山市顺德区为例[J].现代城市研究,2015(5)：23-28.
[4]张捷，赵民.从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革[J].上海城市规划,2015(6)：8-13.
[5]涟水县城市总体规划(2004-2020)[R].
[6] 涟水县土地利用总体规划[R].
[7]江苏省生态红线区域保护规划[R].
[8] 淮安市主体功能区实施规划[R].
[9]涟水县2012年度重要生态功能保护区区域规划最新调整报告[R].
[10]涟水县城市总体规划(2013-2030)[R].
TU982.29
A
1007-7359（2016）05-0092-02
10.16330/j.cnki.1007-7359.2016.05.024
孔凡娥（1980-），女，山东曲阜人，毕业于中山大学，硕士，城乡规划师（中级）。
