罗志航+段正华
2012年1月1日起，国家在上海开始启动“营改增”试点。十八届三中全会以来，随着“营改增”全面扩围和税制改革步伐不断加快，预计2015年，中国或将全面完成“营改增”改革，这对地方财政收入和地方税收体系产生重大影响。从2013年8月1日开始，南昌市进入“营改增”改革过渡期，地税收入面临着严峻的形势。探讨“营改增”过渡期对地税部门的影响并作出恰当的应对成为了地税部门迫切需要，亟待认真分析，积极应对。
一、南昌市“营改增”改革进展情况及预测分析
（一）从已实行“营改增”的“1+7”行业（交通运输业+研发和技术服务业、信息技术服务业、文化创意服务业、物流辅助服务业、有形动产租赁服务业、鉴证咨询服务业、广播影视服务业）、铁路运输和邮政服务业来看：2012年共入库营业税12.4亿元，2013年共入库营业税10.8亿元（如果包含“1+7”行业9～12月预计减收的5.5亿，全年预计入库营业税16.3亿元）。
1.“1+7”行业。2013年8月1日，国务院决定在全国范围对“1+7”行业实行“营改增”，南昌市共6 350户纳税人实行了“营改增”，实行“营改增”纳税人2012年共入库营业税12.09亿，2013年1～8月共入库营业税10.5亿，全年预计可入库16亿。
2.铁路运输和邮政服务业。2014年1月1日，国务院决定对铁路运输和邮政服务业实行“营改增”，南昌市共78户纳税人实行了“营改增”，实行“营改增”纳税人2012年共入库营业税0.31亿元，2013年共入库营业税0.3亿元。
（二）从2014年6月1日实行“营改增”的电信服务业和即将实行“营改增”的居民服务业、金融保险业来看：2012年共入库营业税20.6亿元，2013年共入库营业税23.5亿元。
1.电信服务业。电信服务业从2014年6月1日起实行“营改增”。据统计，南昌市56户电信服务业纳税人实行了“营改增”，2012年入库营业税1.7亿元，2013年入库营业税1.8亿元。
2.居民服务业和金融保险业。按照财税体制改革推进计划，“营改增”改革在今年会逐步扩围，加快进程。2013年底，国家税务总局布置了居民服务业的调查摸底，经了解，居民服务业和金融保险业在今年下半年也将纳入“营改增”范围。据统计：南昌市居民服务业纳税人（包括餐饮住宿业、家政、美容美发、洗浴、照相）共6 500户，2012年入库营业税2.4亿元，2013年入库营业税2.8亿元；金融保险业2012年共入库营业税16.5亿元，2013年入库营业税18.9亿元。
（三）从在2015年之前或将全面实行“营改增”的其他行业来看：根据中央财税体制改革精神，预计2015年底前或将全面完成“营改增”改革，“营改增”过渡期也将结束。届时，占地税收入主导地位营业税将不复存在。据统计，剔除上述今年底前实行“营改增”的行业外，包括房地产业、建筑安装业在内的“营改增”其他行业2012年入库营业税54.2亿元，2013年入库营业税67.8亿。
二、逐步推行的“营改增”改革对我市地税收入和税收管理产生的重大影响
（一）对地方税收收入产生重大影响。
1.地税收入总量明显减少。据统计，南昌市已实行“营改增”的行业以及今年即将实行“营改增”的行业，2012年共入库营业税33亿元，占营业税总数的37.8%，占地方税收收入的17%；2013年共入库营业税34.3亿元， 占营业税总数的33.6%，占地方税收收入的14.4%（如果包含“1+7”行业2013年9～12月预计减收的5.5亿，2013年上述“营改增”行业入库营业税39.8亿， 占营业税总数的38.9%，占地方税收收入的16.7%）。“营改增”的实施直接减少地税收入总量的六分之一，从而减少地方财政收入（见表1）。
表1 南昌市2012～2013年“营改增”行业税收统计表
单位：亿元
2.地方税收失去主体税种。2012年，南昌市入库营业税87.2亿元，占地方税收收入的44.8%；2013年，入库营业税102.1亿，占地方税收收入的42.9%（如果加上已实行“营改增”“1+7”行业9～12月减收的5.5亿，营业税占地税收入的比重为45.2%）。由此可见，营业税是地税收入的主体税种，占据了地方税收收入的近“半壁江山”，“营改增”的实施必将使地方税收失去主体税种。
3.企业所得税面临流失的“窘境”。据统计，2012年营业税纳税人入库企业所得税17.66亿元，占地方税收收入的9%；2013年营业税纳税人入库企业所得税26.8亿元，占地方税收收入的11.25%。“营改增”除影响营业税外，还将对所得税管辖权产生重大影响，按照总局规定，新办企业的所得税管辖权是随着主体税种走：缴纳增值税的企业，企业所得税由国税部门管理；缴纳营业税的企业，企业所得税由地税部门管理。全面实行“营改增”后，新办企业的所得税必然全部划归国税征管，地方税收再次面临流失的“窘境”。
4.个人所得税、城建税等附征税费收入减少不容忽视。随营业税附征的城市维护建设税、教育费附加收入将相应降低。2013年已实行“营改增”的行业、今年6月1日实行“营改增”的电信服务业以及即将实行“营改增”的居民服务业和金融保险业，按照2013年入库营业税收入34.3亿测算，城建税、教育费附加将相应减少2～3亿元。同时，实行核定征收的纳税户、“以票控税”的个体工商户、建筑安装企业附征的个人所得税也基本上会流失，预计减少6.51亿元。由于缺乏“营改增”户的管理手段，地税部门代征的政府性基金（费）（价格调节基金、防洪保安资金、工会经费和残疾人保障基金等）的收入也将下降。
（二）对地方税收管理产生重大影响。
1.在税收征管中陷入被动。南昌市“营改增”“1+7”行业纳税户为6 350户，铁路运输和邮政服务业78户，电信业56户，据摸底居民服务业纳税人（包括餐饮住宿业、家政、美容美发、洗浴、照相）达6 500余户，总共近1.3万户，占全市地税部门征管总户数的16%。实行“营改增”后，地税部门虽然仍对其他地方各税进行管理，但对新增户无法有效控制。此外，对“营改增”户的管理手段缺失，以及纳税人采取变更登记或重新登记的办法，改变企业所得税的管理部门，将原来属地税部门征收企业所得税转移到国税部门征收，地税部门管辖的户数将面临不可逆转的“萎缩”。“营改增”后，随主体税种决定企业所得税的管辖权政策，国税部门将凭借主体税种管辖权和增值税发票的管理优势，使地税部门失去对纳税人的控制手段，在税收征管中必然陷入被动。
2.主体税源的带动作用缺失。1994年分税制改革后，地税部门的管理重点、征管措施以及开展纳税评估、信息管税等征管手段基本上都是围绕营业税这个主体税种来设计并组织开展，特别是依托营业税设计的地税发票这一重要有效的管理手段，必将随着“营改增”而丧失，其他地方各税征管将失去有效的管理手段。如：实行“以票控税”的个体工商户，原来进行附征的个人所得税、城建税、教育费附加等将大量流失。同时，地税部门代市政府征收的基金（费），在征收上实行税、费、基金同征同管方式，“营改增”后代征各项基金（费）的力度和效率将大幅下降。
（三）对地方税收收入质量产生重大影响。
“营改增”是国家落实结构性减税的重要措施，目的是减税。目前采取的营业税改为增值税后仍归地方的过渡办法，表面上看，不会对地方财政收入构成影响。但理性的纳税人会出于利益最大化的考虑而改变企业组织结构，从而形成更多的抵扣项目，达到少缴税的目的，从而减少地方财政收入。同时由于“营改增”行业纳入增值税抵扣范围，扩大了下游企业的抵扣范围，使下游企业少纳税，相应减少地方财政收入。由此形成的实际税源与收入计划任务之间的矛盾必将日益突出，进而可能出现“虚收空转”、“引税买税”、“寅吃卯粮”、收“过头税”等现象，影响财政收入质量。
（四）对地方财政收入产生重大影响。
在“营改增”过程中，对税负增加的企业，大部分地方政府采取由地方财政设立专项资金、给予财政补贴的做法，这有利于缓解和消化改革增加的税负，顺利推进改革试点。但财政补贴加重了财政负担，会进一步增加财政支出，从而形成减税和增支两方面压力，将对地方财政收入产生重大影响。
三、应对“营改增”对地税收入影响的对策建议
为了适应“营改增”改革过渡期形势发展需要，加快推进征管改革的步伐，构建新形势下的税源管理体系，稳定地方财力，我们要及时调整工作思路，强化税收征管，挖潜增收，避免因地税收入大起大落从而影响南昌市财政收入的稳定增长，特提出如下对策建议：
（一）政府主导，统筹协调，积极应对。
1.建立政府主导、统筹协调的工作机制。“营改增”不是简单的税种转换，而是推进财税体制改革的“重头戏”，对于推动经济转型发展意义重大、影响深远。建议统筹安排，建立政府主导、财税部门协作、相关部门支持配合的工作机制，加强财政、国税、地税各部门之间的工作衔接与协调配合，积极应对“营改增”过渡期及后“营改增”时代出现的问题，准确掌握财政收入结构变化和企业税负的变化情况，及时做好分析测算，提出有针对性的意见建议。
2.考虑税源实际科学下达税收计划。“营改增”是落实结构性减税的一项重要措施。随着改革不断推进，财政收入将趋缓，增速也将回落。建议市政府在“营改增”过渡期下达地税收入计划时，充分考虑宏观经济运行情况，考虑“营改增”扩围、小微企业税收优惠等政策性减收因素对地税收入造成的巨大冲击；考虑当前房地产市场现状，能适当调低全年地税收入计划，使收入计划更加贴近地方税源实际，防止因实际税源与收入任务产生矛盾而出现虚收空转、引税、买税、寅吃卯粮、收“过头税”等现象。
（二）强化税源分析调度，全力挖潜增收。
1.强化税源分析调度。继续加强“营改增”试点以来的调研分析，搞好“营改增”试点范围纳税情况数据统计，强化政策效应跟踪分析，跟踪了解“营改增”政策前后税负变化情况，分析“营改增”带来的税收收入变化趋势，全面掌握经济发展走向，精准地找到管理漏洞，确保有针对性地、科学高效地开展组织收入工作。
2.全力加强挖潜增收。在科学分析地方税源基础上，强化对新增税源、潜在税源和零散税源的规范管理，大力开展清缴欠税工作，充分发挥稽查作用。加强“营改增”行业地方税种的管理，采取积极措施防止“营改增”行业营业税以外的其他地方税收流失，做到应收尽收。及时调整工作思路，转移征管工作重点，将工作重点逐步转移到高收入群体的个人所得税征管以及房产税、土地使用税等固定税源上。深入研究税收政策，在政策增收上下功夫，把“营改增”对地方税收的影响降至最小。
（三）推进税收征管改革，提高税收征管质量。
1.大力加强税源管理。推进税源专业化团队管理，完善各行业、各税种管理办法，立足现实做好税源精细化、专业化管理，以科学的管理提升征管质量。认真开展所得税汇算清缴工作，实现汇缴数据零差错。加强房地产业税收管理，认真执行《关于房地产业税收管理办法（试行）》，加强对房地产项目预征土地增值税的分类管理及土地增值税清算日常管理。
2.扎实推进征管改革。认真总结前期试点经验，在全市范围内逐步扩大征管改革试点范围，深入推进分类分级专业化管理，积极调整税收管理员的岗位职责。尽快完成税收风险监控统一分析平台建设，加强税收风险分析和应对。推进大企业税收管理进程，落实多层次沟通联系等机制，提出有针对性地实施个性化服务与管理举措，强化重点税源监管。
3.加快推进以地控税、以税节地试点工作。按照总局、省局以地控税工作要求，根据《以地控税、以税节地试点工作实施方案》，督促指导试点单位推进以地控税、以税节地工作。加强土地、房管部门的协作和信息交换，建立实时传递、高度共享的房地产税收管理信息平台。在试点成功后，总结经验在全市进行推广。
4.不断强化信息管税。加强第三方信息的采集和交换，推动全市涉税信息平台的优化升级。大力推广网上报税，进一步完善网上报税功能，继续推广财税库银横向联网电子缴税。强化信息应用，及时将风险信息推送各管理局跟踪征管，进一步堵塞征管漏洞，降低税收流失风险。
5.加强社会综合治税。根据《江西省税收保障办法》和市政府《批转市地税局关于南昌市强化地方税收保障实施意见的通知》精神，充分发挥各相关单位、相关部门的协税护税作用，形成综合治税合力。进一步推进全市涉税信息平台建设，规范涉税信息交换的格式和标准，形成社会综合治税信息网络。进一步加大财税、房管、国土等政府职能部门合作力度，建立房产税、城镇土地使用税比对模块，提高房地产相关税收的征管质效。
（四）加强地方税收体系建设，保持地方财力总体稳定。
要保持地方财力总体稳定，必须未雨绸缪，积极培育地方税源，可考虑发展征收消费税商品的批发和零售业，提高居民收入，优化消费环境，积极引导消费。建议我市一是积极争取成为环境保护费改税的先行试点地区，以不断壮大地方税源；二是高度重视不动产登记工作，为房产税开征做好准备；三是由地税部门代征社保费，进一步扩大地税收入规模。
（作者单位：南昌市地税局）
