曲 歌，王 健，高 天,3，韩金铭，刘晋阳，邢贤晋，张瑜洁，曹 硕
1山东大学齐鲁医学院公共卫生学院，卫生管理与政策研究中心，山东济南，250012；2国家卫生健康委员会卫生经济与政策研究重点实验室(山东大学)，山东济南，250012;3济南市中心医院，山东济南，250012
世界卫生组织在《2030年全球卫生人力规划》中明确指出卫生人力资源对卫生事业发展的重要性[1]。随医疗改革的推进，国家越来越重视卫生人才队伍的建设，多项政策文件对新时期卫生人才的建设与发展提出新的要求[2]。卫生管理人员是我国医疗卫生事业的基础与保障，其人员构成和配置情况也会影响医疗服务的质量和效率。2020年，国家卫生健康委办公厅在《卫生健康经济管理队伍建设方案(2021-2025年)》中指出，培养一支素质过硬的卫生健康经济管理队伍，为卫生健康事业改革发展提供保障。我国卫生管理队伍建设起步相对较晚，管理人员的培养体系和晋升机制处于探索阶段，特定于卫生管理人员的研究相对较少。卫生管理人员在选拔与聘用方面仍存在技术与管理“双肩挑”的现象，阻碍我国卫生管理事业的规范化发展[3]。因此，本研究以卫生管理人员为研究对象，从管理人才队伍建设的角度，对其发展现状、问题进行分析，旨在完善卫生管理人员的配置，为我国卫生事业高质量发展提供参考。
1 资料来源与方法
1.1 资料来源
本研究选取的卫生管理人员的概念及统计数据出自2010-2012年《中国卫生统计年鉴》、2013-2017年《中国卫生和计划生育统计年鉴》、2018-2020年《中国卫生健康统计年鉴》，具体指担负领导职责或管理任务的工作人员，包括从事医疗保健、疾病控制、卫生监督、医学科研和教学等业务管理工作的人员。
1.2 研究方法
1.2.1 描述定基比、环比、构成比。本研究以2009年的卫生管理人员数据为基数，将其后每年的数据与之比较反映变化趋势。同比是以前一年的数据为基础，将相邻的后一年数据与之比较来反映年度间的波动情况，构成比是指卫生管理人员占卫生人员总数的比重。计算公式如下：
1.2.2 描述性分析。利用折线图描述2009-2020年我国卫生管理人员占比及逐年变化趋势；利用饼图描述卫生管理人员年龄、学历、职称等构成情况。
1.2.3 灰色预测模型。GM(1,1)是邓聚龙提出的GM预测模型中最基本的模型，用于预测卫生人力短期内发展的趋势[4]。本研究根据我国2016-2020年卫生管理人员数，运用灰色预测模型GM(1,1)，通过建立事件序列、求级比、建模、预测等步骤，预测2021-2025年卫生管理人员数。
2 结果
2.1 我国卫生管理人员分布情况
2.1.1 我国卫生管理人员数量。2010-2020年卫生管理人员总数从370548人增加至561157人，平均发展速度为151.43%，平均增长速度为51.43%，卫生管理人员总量整体增长显着，占全国卫生人员总数的比重呈波动下降趋势，由4.66%降至4.16%。我国卫生管理人员发展大致可分为3个阶段。第1阶段是2009-2012年，该时期卫生管理人员平均发展速度为102.85%，平均增长速度为2.85%，卫生管理人员占比由4.92%降至4.09%；第2阶段是2012-2015年，卫生管理人员平均发展速度为129.54%，平均增长速度为29.54%，占比由4.09%增至4.42%；第3阶段是2015-2020年，该时期卫生管理人员平均发展速度为116.13%，平均增长速度为16.13%，占比由4.42%降至4.16%。见表1。
表1 2010-2020年我国卫生管理人力资源数量变化
2.1.2 卫生管理人员地区分布。分布区域方面，不同区域间卫生管理人员数量及占比的差异较为明显。东部地区卫生管理人员总数高于中部和西部，中西部地区的差距在逐渐缩小。东部、中部地区卫生管理人员占比呈逐年下降趋势，西部地区呈波动下降趋势。2017年之后，西部卫生管理人员占比增长速度相对较快。截至2020年，东、中、西部卫生管理人员占比分别为4.06%、4.24%、4.26%，东部地区低于全国平均水平。见图1。
图1 2010-2020年各地区卫生管理人员总量及占比趋势
此外，具体省市(未包含香港、澳门、台湾)卫生管理人员总数和占比存在较大差异。以2020年数据为例，卫生管理人员数量较多的地区是河南、四川和山东等，相对较少的地区是宁夏、青海和西藏等。卫生管理人员占各省份卫生人员总数比重最高的省份是天津市(7.16%)，其次是北京市(6.29%)、陕西省(6.11%)等地，而人口相对较多的省份中，山东省(3.27%)、河北省(3.47%)、浙江省(3.64%)等地，低于全国平均水平的地区有15个。见图2。
图2 2020年各地区卫生管理人员总数及占比
2.1.3 卫生管理人员机构分布。目前，各医疗机构卫生管理人员占比差距较大。医院中卫生管理人员占比总体呈下降趋势。基层医疗卫生机构的卫生管理人员占比呈增长趋势，但占卫生人员比重不高，仅为2%左右。专业公共卫生机构的卫生管理人员占该机构卫生人员总数的比重最大，但自2014年之后，卫生管理人员占比呈逐年下降趋势，且下降幅度较大，由10.03%降至6.32%。见图3。
图3 2010-2020年各医疗机构卫生管理人员占比趋势
2.2 我国卫生管理人员的结构特征
2.2.1 青年卫生管理人员储备相对不足。2020年底，我国卫生管理人员集中在25-54岁，占82.2%。25岁以下年龄段人员仅占3.0%。受管理人员选拔机制和工作经验等条件的限制，造成我国卫生管理人员年龄结构偏成熟，青年储备不足的现状[5]。成熟型卫生管理队伍虽经验丰富，但存在管理人员年龄结构偏大而造成知识退化、技能僵化等问题。
2.2.2 卫生管理人员学历总体偏低。对于卫生管理人才的培养，我国已形成本科、硕士、博士为主学历教育和专业证书认证的多层次、全方位的培养体系，但在实际工作中的卫生管理人员结构上不合理。2020年《中国卫生健康统计年鉴》显示，卫生管理人员学历构成以本科、大专为主，占76%，研究生学历仅占6%。较2010年，高学历卫生管理人才有较大幅度的提高，研究生学历占比由2.5%增长至6%。其中，公立医院、卫生监督所及疾病预防控制中心均以本科生为主，分别占45%、52.5%和42.7%，乡镇卫生院管理人员以大专学历为主，占比40.8%。我国卫生管理队伍缺乏高素质、高学历的人才储备，学历层次偏低。
2.2.3 卫生管理人员缺乏合理的职称晋升机制。2020年底，按专业技术资格职称结构，高级职称占比8.2%，中级职称占比13.3% ，无职称占比52.7%。其中，医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院管理人员中，高级职称占比分别为25.6%、20.2%、11.6%，疾病预防控制中心管理人员中，高级职称占比21.6%。相比于其他卫生技术人员，卫生管理人员职称偏低。见表2。
表2 2020年我国各类卫生专业人员技术资格职称结构(%)
2.3 我国卫生管理人员数量预测分析
运用GM(1,1)模型对2016-2020年我国卫生管理人员数量进行模型拟合，模型拟合精确等级高(后验证差C=0.0101,小概率误差P=1)。2016-2020年我国卫生管理人员数实际值为48.32万、50.90万、52.90万、54.37万、56.11万人，预测值分别为48.79万、50.59万、52.45万、54.38万、56.37万人，平均相对误差为0.59%。GM(1,1)预测结果显示，2021-2025年我国卫生管理人员数量分别为58.45万、60.60万、62.83万、65.14万、67.54万人。见图4。
图4 我国卫生管理人员预测值的时间趋势
3 讨论
3.1 卫生管理人员资源分布不均衡，部分地区人员配置不符合地区实际情况
目前，我国卫生管理人员是一支较为庞大的队伍，但在地区、省份之间仍存在一定的差异，且占比呈现下降趋势。东部地区凭优越的地理位置和相对发达的经济水平，东部地区的卫生管理人员总量最多，占卫生人员总量比重低于中部和西部地区。在卫生管理人员数量较多的省份中，同样存在卫生管理人员占比较低的问题，如山东省和广东省，其卫生管理人员总量均在3万人以上，但占比却位于各省份的末流。究其原因，东部及部分人口大省虽地理位置优越、经济及卫生事业发展较好，但由于其卫生技术人员的总量更为庞大，导致其卫生管理人员数量虽逐年增加，但在占比方面较低。卫生管理人员是当今我国卫生事业的基本保障和无形力量，人力配备的不足或管理技术水平的落后都会对卫生系统的发展产生负面影响[6-7]。
宏观层面，发挥政策对卫生人力资源的协调与配置作用。国家与地方都应出台相应政策，在保证卫生管理队伍稳定性的基础上，结合地区实际情况，建立并完善卫生管理人员在各地区、省份及各机构之间的流动机制，以提高卫生管理人员的配置水平。微观层面，通过卫生人才“一对一”帮扶、签订对口支援协议等项目，增加卫生管理人员的交流与互助，实现人员的纵向流动和信息资源共享[8]。
3.2 卫生管理人员专业化和专职化水平有待提高，青年高学历人才储备有待加强
与美国等发达国家相比，我国卫生管理人员职业化发展起步较晚。20世纪80年代，在美国大量拥有管理背景的人员进入医疗行业，从事医院管理、卫生服务研究等工作[9]。卫生管理队伍的职业化建设以1997年中共中央、国务院发布的《关于卫生改革与发展的决定》为起点，开始注重卫生管理人员的专业化与职业化发展。此后，国家卫生健康委员会发布的多项文件也指出建立卫生管理人员职业化的重要性，明确不同机构卫生管理人员的职责和要求。现实中，受“医而优则仕”等观念的影响，卫生管理人员主要源于临床技术骨干。一项涉及145所医疗机构、201位院级领导的调查中显示，将近70%的管理人员其最终学历的专业为临床医学、护理[10]。学历结构方面，卫生管理人员以本科学历、中年管理人员为主，青年、高学历管理人才储备相对不足。另外，我国卫生管理人员专职化程度低，管理人员业务、管理“双肩挑”的现象普遍存在。孟开对799名医院管理人员的研究表明，54.6%的卫生管理人员同时承担管理和技术业务，仅有20.6%的卫生管理人员对未来职业发展充满信心[11]。我国医院管理人员的来源没有明显变化，医务人员转行政或“双肩挑”仍占有一定比重[12]。
医疗体制改革的不断深化凸显了卫生管理工作的重要性，但卫生管理人员目前尚未真正实现职业化发展，并未真正理解职业化的要求[11]。卫生管理人员职业化队伍应由接受过正规教育培训，掌握基本管理技能，具有沟通、决策和执行能力并遵守相关法规和职业道德规定的人组成，该群体经过法定机构认证，以卫生管理工作为收入来源[13]。应借鉴国际经验，以“用”为核心培养理念，管理人才的培养目标、课程安排从现实需求入手，侧重培养“卫生经济管理”复合型人才[14]。为提高管理人员的准入标准及专职化水平，设卫生管理教育认证委员会，卫生管理人员在正式任职前需得到该委员会的资格证明，以保证其质量。加强在职培训和学历晋升，鼓励在职管理人员参加管理技能培训并考取相应技术证书。在职培训以少而精、内部培训与外部进修结合为原则，满足日常工作需求。培训内容可参考医院绩效管理、战略管理、流程再造、纠纷处理、沟通的技巧、医学英语等。还需加强卫管学科教育改革，从培养方式入手，融合法学、管理学等多学科的培养体系，引导复合型管理人才的发展。
3.3 卫生管理人员职称晋升机制有待完善
长期以来，卫生管理人员的绩效考核、职称评定和奖惩机制相比其他卫生人员不够健全，在科研方面也处于弱势地位。卫生管理人员中无技术职称人员占比高达52.7%，远高于无职称执业(助理)医师、护师、药师(6.5%、6.8%、8.4%)，尚未形成有序的职称梯队。我国卫生管理人员主要由三部分构成，一是专业素质过硬的科室学科带头人，其大多为中、高技术职称。二是财务、信息通讯等专业毕业，此类人员多承担辅助性管理工作，技术职称较低。三是因难以胜任本职工作或临近退休而转岗至管理工作，此类人员一般无专业技术职称。专业技术职称是医疗技术专业人才技术水平、科研能力和临床业务水平的评判标准，同时起到客观评价医疗技术人员能力，激励其精进业务、更新知识的作用[15]。我国卫生管理专业职务评价体系处于初探段，仅有上海、辽宁、广西、福建等地开设卫生管理专业技术职务资格考试。卫生管理人员专业职称构成水平偏低，原因主要包括两点。一是随着医改的推进，我国卫生行政机关及各医疗机构管理部门也随之转型，管理工作的广度和深度逐渐延伸[16]。目前管理部门的职责分工尚不完善，职责交叉的情况普遍存在。二是行政工作不同于临床，其具体工作难以量化，无法用具体的接诊量、手术量和出院人数来衡量。
建立卫生事业管理人员资格认证制度[17]，明确卫生事业管理人员的社会地位，健全统一规范的卫生管理人员职称体系，根据不同医疗机构和管理层级岗位的需要，形成实用规范的考核评价体系，积极响应国家加强医务人员待遇保障、完善职称晋升机制的政策。可采用岗位价值评估[18]，量化管理人员岗位的影响和贡献，对在岗管理人员在卫生机构中的任职要求、职责大小、工作强度和贡献大小等进行评价，并将此作为职称晋升的依据。加强卫生管理人员的继续教育，设立专门的继续教育学会和组织，管理人员应树立终身学习意识，提高学历水平、完善知识理论体系。
3.4 基层卫生管理人员发展缓慢
基层医疗卫生机构是我国卫生系统的第一道防线，其管理队伍的建设同样不容忽视。2009年新医改以来，基层医疗卫生体系不断健全和发展，基层卫生机构定位渐趋合理。但基层卫生管理人员总量少、占基本医疗机构卫生人员总数比重低，学历水平低、年龄老化等问题日益凸显。截至2020年，社区卫生服务中心中管理人员以本科、大专为主，占比为81.2%。而乡镇卫生院以大专、中专为主，比重为66.9%。基层卫生管理人员的专业程度与管理岗位要求存在差距，这与以往研究结果一致[19]。基层卫生管理人员自身素质与岗位要求尚不匹配，管理专业背景人才少之又少。近年对基层卫生管理人员的培训不断减少，且培训形式单一、尚不能满足工作需求[20]。此外，对基层卫生机构人员的培训力度也远低于综合医院人员，与其他学者对865名乡镇卫生院管理干部培训现状的研究结果一致[21]。基层卫生机构的人员工作积极性不强、人才流失现象突出。
首先，明确基层医疗机构卫生人员具体的工作职责和业务要求，根据各地自身实际情况，逐步实现政府统一承办村卫生室、实现一体化管理[22]。其次，政府层面，完善配套政策，加强村级卫生人员的准入管理，落实基层卫生人员的劳动报酬和医疗保障。对于乡村医生且承担管理职责、公共卫生服务的人员给予合理补助。同时鼓励包括管理人员在内的基层卫生人员定期接受业务培训，参加学历晋升教育以及考取资格证书。
3.5 “十四五”期间卫生管理人员数量增长缓慢
卫生人员总数大幅度上升、公立医院精细化改革、突发公共卫生事件等层出不穷，对我国卫生管理事业造成极大的挑战与威胁。根据灰色预测模型，截至2025年，我国卫生管理人员数将达到67.54万人，增长速度较前几年放缓，这与我国现行的卫生管理人才培养模式和职业发展模式有关。我国卫生管理专业起步晚、基础薄弱，卫生管理人才相对较少。此前，多为业务技术骨干兼任或转岗。进入21世纪后，卫生管理高等教育得到一定程度的发展，但相较于其他卫生人员的培养有较大的差距，尚未形成系统化、科学化的培养模式。现阶段，各院校对卫生管理专业的培养侧重点不同，实践内容有待进一步明确，规范学科建设与发展。为此，亟需对卫生管理专业的学科内涵、能力培养和实践要求进行明确界定和深度研究，从培养目的入手，根据我国医药卫生体制改革对卫生管理人员提出的新要求，培养满足健康中国、高效卫生人力建设要求的职业化、专业化和复合型卫生管理人才。
