陈云 范艳存 李敏 杜惠峰 李欣华
内蒙古医科大学卫生管理学院，呼和浩特，010059
内蒙古基层卫生人力政策评价
陈云范艳存 李敏 杜惠峰 李欣华
内蒙古医科大学卫生管理学院，呼和浩特，010059
摘要通过对内蒙古基层卫生人力政策的制定及执行情况进行分析，发现其取得了诸多成效，如核定编制的执行，为优化基层卫生人员结构创造了良好的条件；绩效考核政策的推行，使基层医务工作者的收入普遍提高；资格准入政策的实施，促使专业技术队伍素质提升等。但也存在一些突出问题，如核定的编制数与实际的工作需求难以相符；高级职称严重短缺；绩效考核办法统筹兼顾不够；乡村医生执业缺乏合理定位等。提出继续完善卫生人力政策、加大政策执行力度、注重政策创新、建立卫生政策评价机制的建议，对于稳定基层卫生队伍，提高基层卫生人员工作能力，满足基层人民基本卫生服务需要具有现实意义。
关键词卫生人力政策；基层；内蒙古
在实现人人享有基本医疗卫生服务的过程中，基层医疗卫生服务机构是不可或缺的重要组成部分。随着基层医疗卫生机构硬件建设的加强，如何培养、吸引、使用、稳定基层卫生专业技术人员，促进基层卫生事业发展，已成为当前全国各地普遍面临的问题。我国先后制定和实施了一系列促进基层卫生人力资源发展的宏观政策，内蒙古也结合本地情况，积极探索有效的卫生人力政策来提高本地基层卫生人力质量及使用效率。本研究主要以政策目标为评价依据对内蒙古基层卫生人力使用政策的制定及执行情况进行评价。
1 政策的效用
1.1 核定编制为优化基层卫生人员结构创造了良好条件
2007年内蒙古编办下发的《内蒙古自治区城市社区卫生服务机构设置和编制标准的实施意见的通知》(内机编办发[2007]32号)要求政府举办的社区卫生服务中心按每万居民配备2-3名全科医师、1名公共卫生医师，全科医师与护士的比例为l：1；2010年《内蒙古自治区苏木乡镇卫生院机构设置和编制标准指导意见》规定全区苏木乡镇卫生院编制原则上按照农牧业户籍人口的1.3‰实行总量控制，依据基层医疗卫生机构承担的工作任务和发展需要，结合服务人口及当地自然、经济、社会等情况核定。截至2012年6月底，内蒙古地区每千人口政府办基层医疗卫生机构编制人数为1.14人，与2010年的0.99人相比，增长了15%，核定编制、为建立岗位约束机制、优化基层卫生人员内部结构提高基层卫生服务质量和效益创造了良好条件[1-2]。
1.2 岗位管理与人员聘用政策得到了有效落实
岗位设置是岗位管理的起点，也是机构编制和岗位管理的衔接点，是岗位分类管理和全员聘用等诸多人事管理的关键环节[3]。2004年《内蒙古自治区农村牧区医疗卫生机构改革与管理的实施意见》指出要强化乡镇卫生院的改革与管理，实行公开招聘和全员聘用制管理。2007年《关于加强自治区城市社区卫生人才队伍建设的意见》规定对政府举办的各类社区卫生机构，实行岗位管理制度和全员聘用制度。全区各地根据部门核定的人员编制和人员比例结构，按照科学合理、精简效能的原则，设置管理、专业技术、工勤技能3种岗位，对人员实行全员聘用，竞争上岗。截至2012年6月底，97.03%的县、区、市实行全员聘用制度和岗位管理制度，呼和浩特、包头、通辽和兴安盟部分旗县区完成了岗位设置和人员聘用；95.72%的政府办乡镇卫生院实行院长招聘，84.75%的政府办社区卫生服务中心实行主任招聘[1]。
1.3 绩效考核提高基层医务人员收入水平
2010年《内蒙古自治区公共卫生事业单位实施绩效工资考核办法(试行)》指出要全面实施公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资制度，并对考核对象与原则，考核内容、标准和结果，考核结果的使用做了明确规定。截至2012年6月底，基层医疗机构普遍开展了核定收入、核定支出工作，旗县级财政根据收支差额给予补助，93.07%的旗县(市、区)按时足额发放基层医疗卫生机构绩效工资，只有包头和兴安盟未能足额发放，与绩效工资实施之前相比，基层医务人员工资水平普遍提高300-500元不等，部分机构收支结余部分按规定用于改善待遇，调动了部分医务人员工作积极性[1]。
1.4 基层部分医疗机构人员职称结构逐渐趋于合理
为建立公平有序的人才评价体系，2005年自治区人事厅制定了《内蒙古自治区专业技术资格评审试行办法》；《2007年全区职称改革工作安排的通知》中对基层专业技术人员晋升高级职称时外语、计算机考试制定了优惠政策；《2009年全区职称改革工作安排》规定在旗县及以下地区工作，盟市科技成果一等奖、自治区行业一等奖各一项以上获得者可以破格申报专业技术资格。在旗县及以下地区工作的专业技术人员，申报高一级专业资格时，提供的论文是否公开发表不再作为硬性要求，侧重其实际工作经历和业绩。2010年内蒙古基层医疗卫生机构高、中、初级职称之比约为1∶3∶8，其中社区卫生服务中心和站的职称比例与国家政策规定的岗位设置中的1∶3∶6基本一致[2]。
1.5 资格准入政策促使基层卫生人员素质逐年提高
2007年《关于加强自治区城市社区卫生人才队伍建设的意见》指出要完善全科医师、护士等社区卫生专业技术人员的任职资格制度；2011年《内蒙古自治区乡镇苏木执业助理医师资格考试试点工作方案》提出探索解决部分地区乡镇卫生院缺乏执业助理医师的有效途径，提高农牧区医疗服务的可及性。据2006、2011年《中国卫生统计年鉴》显示，2010年内蒙古自治区基层执业(助理)医师、执业注册护士人数分别为32553人和19265人，比2005年分别增长47.11%和140.87%，说明资格准入政策在内蒙古执行效果较为显着，基层卫生专业技术队伍逐步扩大、素质不断提升。
2 存在的问题及原因
2.1 基层缺编现象较为严重
基层核定的编制数与实际的工作需求不相符，内蒙古基层医疗卫生机构中卫生人员普遍处于超负荷工作状态，每周工作时间远远超出40小时的国家法定劳动时间，而且这种现象在乡镇卫生院中尤为明显[4]。综合改革之前，基层医疗机构的工作量不大，改革之后，一是政府对基层医疗机构有工作量的要求；二是其他配套制度的实施大大促进人群对基层卫生服务的利用，参照之前的人员编制数而没有考虑目前实际情况，导致基层医疗机构超负荷运转；“有编的人不干活、干活的人没编制”的现象在基层比较普遍；还有部分卫生院“在编不在岗”人员较多。这些问题的存在与内蒙古地区编制管理长期僵化、更新滞后，编制计划的制定缺乏科学依据有很大关系。
2.2 岗位设置和全员聘用制流于形式
在基层普遍缺编的情况下，因缺乏科学准确的界定使“因需设岗、以岗择人”难以有效执行，一些地方基层卫生机构的全员聘用、岗位设置基本上流于形式，没有实质内容，这给后续的人事管理带来较大的问题；部分基层医疗单位在人员的招聘和录用中仍存在着不公平、不透明的行为，尤其是对于聘用后续工作的忽视和新旧人员不公平对待现象等，也使得部分地区的聘用制流于形式。
2.3 基层高级职称严重短缺
2010年内蒙古32811万名乡、村级卫技人员中，高级职称只有540人，乡、村两级机构高、中、初级职称之比分别为1∶6∶28、1∶11∶105，与国家规定的岗位设置1∶3∶6差距较大，高级职称严重短缺，这与内蒙古基层医务人员最高职称可评到副高的政策有很大关系，由于基层职称评聘政策不完善、执行力度不够，导致基层人才流失[2]。
2.4 基层卫生人员执业化程度较低
2006年《内蒙古自治区农村牧区卫生服务体系建设与发展规划》指出“力争到2010年，苏木乡镇卫生院医疗卫生专业人员要具备执业助理医师及以上执业资格”。据2011年《中国卫生统计年鉴》显示，2010年内蒙古乡镇卫生院医生数为17847人，执业(助理)医师数9395人(52.64%)，乡村医生18572人，执业(助理)医师数为3172人(17.08%)，说明合理制定乡镇卫生院医技人员和乡村医生的准入资格、执业注册等标准体系的迫切性。
2.5 乡村医生执业缺乏合理定位
结合《乡村医生从业管理条例》，2004年《内蒙古自治区乡村医生注册管理暂行办法》，对乡村医生的准入条件进行了规范，但没给乡村医生一个明确合理的“社会身份定位”，“专业学历低、资质获取难、收入无保障、养老靠自己”的尴尬身份使得乡村医生无所适从，也直接导致医学院校的毕业生不愿扎根基层。
2.6 绩效考核办法有待完善
现行绩效考核办法统筹兼顾不够。内蒙古地区既有农区又有牧区，在实施人员绩效考核相关制度时，需要统筹考虑区域差异、机构差异，但是当前的绩效考核没有相关规定。绩效考核内容肤浅，指标比重不尽合理，职工绩效考核仍以工作数量和质量为主，而服务对象满意度指标所占比重偏低甚至没有，难以得出合理的结论。缺乏对绩效考核政策执行过程及结果的有效监督和评价，无法保证基层绩效考核工作质量。
2.7 绩效工资制度尚不健全
从分配角度看，内蒙古各地政府主要根据核定编制人数下拔绩效工资，对业务量大的乡镇卫生院没有体现合理的回报，同时还对绩效工资的总量进行了严格的限制，政策规定乡镇卫生院单位不得在核定的绩效工资总量外自行发放任何津贴补贴或资金，不得突破核定的工资总量，不得违反规定的程序和办法进行分配。这导致基层从领导到医务人员都没有“服务创收”的积极性，人员之间的绩效工资未拉开档次和差距，业务骨干的劳动价值难以体现。
3 建议
3.1 继续完善卫生人力政策
3.1.1 健全编制管理制度，促进编制改革配套政策出台。在内蒙古基层卫生机构中需完成新一轮的定编定岗工作，科学计算当地卫生服务需求，根据需求预测编制；建议政府对乡级卫生机构的编制予以适度倾斜，增加编制，以加强基层卫生工作；灵活实施编制管理和岗位管理，在基层推广“定编不定人”的编制管理制度，切实解决“占编的不在岗、在岗的不在编”等问题。
3.1.2 建全人事管理法律法规，推进基层医疗卫生机构人事制度改革。建立系统的事业单位人事管理法律法规，规范岗位设置、人员聘用政策；推进基层医疗卫生机构人事制度改革，制订科学的岗位设置和管理办法，切实推行聘用制度和岗位管理制度；乡镇卫生院院长和社区卫生服务中心主任继续实行公开选拔、竞聘上岗制度；探索建立未聘人员的多种形式分流机制；根据基层医疗卫生机构核定编制、岗位空缺情况和事业发展需求，面向社会公开招聘工作人员；基层医疗卫生机构人事制度改革应妥善处理在编不在岗人员。
3.1.3 完善基层卫生人力执业政策，健全全科医师任职资格制度。合理制定乡镇卫生院医技人员和乡村医生的执业注册、技术职称等标准体系，扩大执业队伍，以满足基层群众卫生服务的需求。健全全科医师任职资格制度，完善农村牧区和城市社区卫生人员在岗培训制度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化。
3.1.4 出台职称评审优惠政策，落实各项基层卫生机构倾斜政策。制定适合基层卫生人员资格晋升优惠政策， 让更多的乡镇卫生院卫生技术人员有机会获得职称晋升，以调动其工作积极性[5]；探索在职称及执业医师考试中，对于长期工作在基层的卫技人员放宽政策，适当加分。
3.1.5 完善工资分配制度，建立健全绩效考核制度。统筹兼顾区域、机构实际，科学完善绩效考核相关制度；完善考核内容，建立科学的社会满意度评价机制，力求考核结果的客观、真实、全面；合理确定医疗行业人员工资标准，充分体现医务人员的劳动价值；完善与绩效工资相关的各项制度，如编制管理、岗位管理等；建立一套完整的监督考核机制，随时监测绩效考核的落实情况，保障绩效考核政策落到实处。
3.2 加大政策执行力度
应始终坚持“人才是第一资源”的发展理念，正确看待卫生人力工作的重要性和紧迫性，适当加强政策培训，提高相关领导落实和执行政策的能力。基层卫生人力政策执行过程中，要注意发挥当地卫生行政部门的主力作用，并加强与相关部门的协调，建立分工协作机制和分层推进机制，提高多部门联动效率，促进基层卫生人力使用政策推进的统一性和一致性，保障政策的执行效力。
3.3 注重卫生人力政策创新
探索“工作去农村，户籍编制留县城”的基层卫生人力模式，提升医务人员的社会地位。开拓乡村医生的职业晋升前景；实行乡村医生工资由政府补助解决，建立和完善乡村医生养老保险和医疗保障制度，解决病有所依，老有所养等实际问题[6]。推进卫生系统专业技术职称改革，尝试在基层增设主任医师职称，探索设置乡村副主任医师、乡村主任医师职称，设置独立的全科医师技术职务系列和制定相应的任职资格标准、考核标准以及职称评定标准，以提升基层职称层次和技术水平。
3.4 建立卫生政策评价机制
政策评价是科学决策的重要环节，目的是为了保证政策的科学性。内蒙古各级部门对评价工作的重要性认识不够，政策评价的组织不健全，配套政策不完善，对上述卫生人力政策执行情况很少进行专业评价，应建立卫生政策评价机制，通过对政策的评价、调整和完善，使政策的制定和执行、评价形成一个完整有效的体系，保障政策执行效力。
参考文献
[1]内蒙古卫生厅医改办.2012年上半年全区医改工作进展监测结果报告[EB/OL]. [2012-12-24].http://www.nmwst.gov.cn/html/tslm/wsz/2012n/di9qi/201212/24-55470.html
[2]内蒙古卫生政策研究所.内蒙古基层卫生服务体系建设现状及服务能力评估[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，2013.
[3]肖云昌.基层医疗卫生机构人事制度改革应注意的几个问题[J].卫生经济研究，2011，292(10):3-5.
[4]内蒙古自治区卫生政策研究所.内蒙古自治区农牧区卫生人力资源配置现状及政策评估[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，2014.
[5]徐芬，周王艳，吉珂，等.高淳县乡镇卫生院人员激励机制研究[J].中国卫生经济，2011，336(2):13-15.
[6]孙翠环，徐娟，唐丽娟，等．基于居民视角的湖北省农村卫生服务私人供给问题分析[J]．医学与社会，2011，24(6):37-39．
Appraise of Primary Health Human Resources Policy in Inner Mongolia
Chen Yun et al
CollegeofHealthManagement,InnerMongoliaMedicalUniversity，Hohhot，010059
AbstractThrough the analysis of the formulation and implementation of use policy of primary health human in Inner Mongolia, the primary health human use policy has achieved much success, such as the checking establishment has created the good condition for the optimized primary medical personnel structure, the steady implementation of the performance appraisal policy, the income of the primary medical workers has been improved in general; access policy has been qualified, professional and technical team gradually has expanded, and so on. But there are some outstanding questions, such as the limitation of the primary medical staff job promotion, serious shortage of title of a senior professional post; all-round consideration of the means performance examine is insufficient；the lack of a reasonable positioning about practicing of rural doctors, and so on. On the basis of, puts forward suggestions on improving the primary health human policy, strengthen the enforcement of use policies, focusing on the innovation of use policies, establish evaluation mechanisms of the health policy，Promotes the Primary Health Human Resources reasonable use，It has a very important practical significance for regarding the stable primary health troop, improving the primary medical personnel's ability, satisfying the primary people basic health service need.
Key WordsHealth Human Resources Policy; Primary; Inner Mongolia
收稿日期(2015-07-29;编辑易莉萍)
通讯作者：范艳存，fanyancun1222@163.com。
基金项目：美国中华医学基金会资助项目“中国西部农村卫生人力分配与保留现状及政策评估研究”，编号为10-029。
中图分类号R197.1
文献标识码ADOI：10.13723/j.yxysh.2015.12.004
