张文静
摘要：土地利用总体规划是为贯彻落实国家土地利用政策而制定的土地利用分配和调整的规划，是国家对土地利用实行控制，协调，组织，监督的基本措施。这是现阶段土地管理的核心任务之一，合理利用区域土地资源，确保区域社会经济发展、促进农业生产发展具有重要的作用。首先，对研究区土地利用现状进行了实地查看并采集了相关数据；其次，对研究区的土地利用状况进行了具体分析，分析的基础上提出了研究区土地利用中存在的问题；最后，《规划》的编制还与研究区交通发展“十一五”规划、生态功能区划、矿产资源总体规划、地质灾害防治规划、水利发展“十一五”规划、环境保护和生态建设规划、农牧林业发展规划等各部门相关规划及其研究成果进行了协调。在此基础上对兴和县大库联乡做了土地利用总体规划研究，构建了土地利用总体规划目标体系。本规划可以有效地处理研究区土地利用中的重大问题，可以通过规划的引导、调控，实现土地资源集约合理利用，并保障社会经济的可持续发展。
关键词：大库联乡；集约利用；土地利用总体规划
1.研究内容、技术路线
1.1研究内容
本文的研究对象是兴和县大库联乡，乡的土地利用总体规划是主要研究内容。通过对当地的自然及社会经济条件的了解，总结出目前存在的一系列问题，并加以分析，最后提出相应的改进建议和对策。具体内容如下：
（1）兴和县大库联乡土地利用总体规划。
（2）急需的协调各种用地之间的矛盾，用来保障经济和社会的协调发展。
（3）在用地指标约束的前提下，根据大库联自然及社会经济条件，综合研究和确定大库联乡土地利用目标及发展方向，优先保障重点建设项目的用地需要。
（4）贯彻落实保护耕地特别是基本农田、集约利用土地的方针和政策，协调土地资源开利用与生态环境保护，要转变用地的观念、用地模式要创新、用地机制应完善，落实最严格土地管理制度，土地利用问题用发展和改革的思路解决，为大库联乡的社会和经济又好又快发展提供土地资源保障。
1.2研究技术路线
乡镇土地利用总体规划编制应该是更具开放性的，要打破一直以来规划走的封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，体现“以人为本”的科学发展观，提高公众的参与度和透明度，走专家、群众相结合的路线，广泛征求群众意见。如在规划编制过程中能够建立专家参与、咨询制度和有广大城乡居民参与的听证制度。可通过政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与和科学决策的模式，来完善规划编制方法，提高规划工作质量，在具体的编制乡镇土地利用总体规划过程中。
2.研究区
2.1兴和县大库联乡概况
2.1.1研究区概况
大库联乡位于兴和县45km处，东经113°46′21″北纬41°13′29″。东邻河北省的尚义县，南邻该县团结乡，西和察右前旗交界，北与商都县接壤。属于中温带大陆性半干旱气候。蒙古国高压和大陆低压控制着冬夏季节。气候明显为大陆性气候，冬，夏季具有剧变性特征。总结为冬季漫长而寒冷，夏季短而温暖，春季干旱大风，秋天凉爽，平均气温4.2℃，无霜期105d，年降水量300mm左右，白天晚上温差大。大库联乡居住有汉族、蒙古族、回族、满族、壮族五种民族。2006年乡镇机构改革把原来大库联乡、五股泉乡、曹四天想合并为现在的大库联乡，乡政府设在大库联村。主要单位有3个公安派出所，3个卫生院，3个信用社，中心校2所，中学1所，2个敬老院。
大库联乡境内矿产资源很丰富，有褐煤、硅石、石灰石、高岭土等矿产资源。商业很发达，是全县的餐饮、商业、物流集聚的地方，素有“旱码头”之称。
2.1.2大库联乡土地利用现状及特点
农用地中，耕地的面积为29111.60hm2，占土地总面积的46.96%；园地面积20.93hm2，占土地总面积的0.03%；林地面积20256.50hm2，占土地总面积的32.67%；牧草地的面积为4772.52hm2，占土地总面积的7.70%；其他农用地665.58hm2，占土地总面积的1.07%。
建设用地中，城乡建设用地面积1419.63hm2，占土地总面积的2.29%，其中建制镇0.00hm2，占土地总面积的0.00%；农村居民点的用地面积为1392.50hm2，占土地总面积的2.25%；采矿用地27.13hm2，占土地总面积的0.04%。交通水利用地19.69hm2，占土地总面积的0.03%，其中交通用地面积0.00hm2，占土地总面积的0.00%，水利用地的面积为19.69hm2，占土地总面积的0.03%。
其他土地中，水域用地面积765.50hm2，占土地总面积的1.22%；自然保留地面积4971.67hm2，占土地总面积的8.02%。
大库联乡土地利用特点：
（1）土地开发利用率较高
镇域内土地利用率是90.76%，其他土地占土地总面积的9.24%，但分布相对零散，实施规模开发难度大。
（2）土地利用以林地、耕地为主
镇域内林地面积占土地总面积的32.67%，耕地占土地总面积的46.96%，但是由于气候干燥，导致耕地质量不高。
（3）土地后备资源不足，开发潜力较小
全镇其他土地占9.24%，可开垦成耕地的荒地资源的潜力比较小。
（4）建设用地以农村居民点为主
全镇建设用地1440.28hm2，其中建制镇用地占建设用地总面积0.00%，农村居民点用地占建设用地总面积的96.68%，采矿用地占建设用地总面积1.88%，交通水利用地占建设用地总面积的1.37%。
2.1.3大库联乡土地利用中存在的问题
（1）重用轻养，粗放经营
由于受经济条件制约，加上耕地种植效益不高，导致了农户掠夺性经营和投资积极性不高的局面，使得耕地质量和生产力下降。
（2）农业用地集约度低以耕地为主的一般农业用地土地利用节约集约化程度低，产出率低、经济效益较差。
（3）农村居民点过于散乱长期以来，农村居民点没有得到合理的规划与合并，因此分布散乱，小村院落较多，占地面积较大，造成土地的浪费。
（4）建设用地不足现有建设用地严重不足，仅占土地总面积的2.32%。在当前社会经济快速发展的情况下，急需交通水利等用地指标，建设用地不足的问题已经严重制约了地区经济的发展进程。
2.2土地利用结构和布局调整
2.2.1农用地结构调整
到2020年全乡各类农用地54640.84hm2，占土地总面积的88.14%。
（1）耕地：到2020年，全乡耕地面积28853.34hm2，占农用地的52.81%。
（2）园地：到2020年，全乡园地面积大约35.75hm2，占农用地面积的0.06%。
（3）林地：到2020年，全乡林地面积20142.28hm2，占农用地面积的36.86%。
（4）牧草地：到2020年，全乡牧草地面积4789.04hm2，占农用地面积的8.76%。
（5）其他农用地：到2020年，全乡其他农用地的面积为820.43hm2，占农用地面积的1.50%。
2.2.2建设用地结构调整
到2020年，全乡各类建设用地面积1634.57hm2，占土地总面积的2.64%。
农村居民点用地：到2020年，全乡农村居民点用地面积1374.52hm2，占建设用地总面积的84.09%。
采矿用地：到2020年，全乡采矿用地面积27.23hm2，占建设用地总面积的1.67%。
其他独立建设用地：到2020年，全乡独立工矿用地面积21.11hm2，占建设用地总面积的1.29%。
铁路用地：到2020年，全乡铁路用地面积187.67hm2，占建设用地总面积的8.99%。
公路用地：到2020年，全乡交通用地的面积11.73hm2，占建设用地总面积的0.72%。
水工建筑用地：到2020年，全乡水工建筑用地的面积114.62hm2，占建设用地总面积的0.80%。
其他建设用地：到2020年，全乡其他建设用地的面积为85.36hm2，占建设用地总面积的5.22%。
2.2.3其他土地结构调整
到2020年，全乡的其他土地面积是4392.49hm2，占土地总面积的9.24%。
水域：到2020年，全乡水域的面积756.50hm2，占其他土地总面积的13.21%。
全乡自然保留地的面积为3570.62hm2，占其他土地总面积的5.76%，这是到2020年自然保留地的面积。
2.3主要用地安排
2.3.1耕地和基本农田保护
（1）严格控制建设项目占用耕地，占用则必须补充
根据国家有关规定建立严格的耕地保护制度，依法保护基本农田保护区。在规划期间，严格的非农占地耕地政策将实施，各重大项目的选址应尽可能少占耕地甚至不占耕地。确保规划期末大库库联乡的耕地保有量不少于28853.34hm2。
（2）提高粮食生产能力，改善耕地生产条件
规划期内要保障全镇的耕地稳产高产，从根本上改善耕地生产条件，提高生产能力。进行综合治理，打造农田防护林，改造中低产田，种地的同时还要养地，科学方法施肥，创造良好的生态环境。
（3）确定合理的基本农田结构和布局
规划期间，全镇的基本农田面积为28108.17hm2，由土壤肥力比较好，远离污染的耕地组成。
2.3.2城镇和农村居民点用地控制
（1）城镇用地控制
大库联乡城镇用地面积到2020年是6.86hm2，比2008年增加了0.39hm2。
（2）农村居民点用地控制
大库联乡农村居民点用地面积到2020年是1374.52hm2，比2008年减少了17.98hm2。
农村居民点用地管控措施有以下几点：
①高度的重视农村建设用地的规划管理
围绕全面建设小康社会的目标，按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村集体建设用地的规划和管理。按照统筹城镇发展和节约集约用地的原则，划定村镇发展和兼并复垦范围，不断推进农村建设用地整合。
②提高农村建设用地利用效率
在规划期间，按照尊重农民意愿，维护农民权益，要因地制宜，循序渐进的原则，积极稳妥地组织农村建设用地，按照农村建设用地整治规划，依法使用农村集体建设用地。
③加强农村宅基地管理
规划期间，农民集体土地可以批准用于镇村集体企业、镇村公共设施和公益事业建设以外的其他项目的建设，不可以使用农村集体土地。三类土地的建设审批必须符合城镇规划和村庄规划，优先利用村里的闲置土地，使用农村集体土地的农用地、未利用地，一定符合土地利用总体规划和年度计划，符合国家法律法规的要求，符合土地节约集约化要求，依法办理审批手续。严格执行农村“一房一户”政策，历史遗留的一户多宅问题逐步清理，合理安排农村宅基地，超面积占用宅基地和新的一户多宅等现象坚决防止产生，对村民符合宅基地申请条件购买空闲住宅和自愿腾退宅基地的，地方政府可以给予奖励或补贴。比如有新建住房先考虑使用村里空闲地、闲置的未利用地和宅基地，村里有闲置的地、原宅基地已经达标的规划不用安排新增宅基地。带领和规范农村闲置宅基地的合理流转，农村宅基地利用的效率一定要提高。
2.3.3基础设施建设用地保障
按照合理布局，节约用地、经济可行性和时间安排以及经济社会发展相互协调的原则，各类交通、水利、能源等基础设施和基础产业用地应统筹协调，提高现有的，加强设施配套和推广资源共享，避免盲目投资，过度推进和低水平重复建设土地资源浪费，提高基础设施综合效益和集约利用水平。规划到2020年，交通用地量为11.73hm2、水利用地114.62hm2。
2.4土地整治
2.4.1土地保护
大库联乡地处半干旱区，自然条件比较差，生态环境脆弱，加之土地利用中存在着不合理利用和垦殖土地、违章建设等现象，造成土地质量的下降，沙化日益加剧、水土严重流失，土地生产力降低等现象，直接影响了国民经济和社会的发展，因此加强土地保护势在必行。规划期内加强土地保护整治的措施如下：
（1）保护耕地就是保护生命线
要严格保护耕地，严格执行《基本农田保护条例》。全镇划定的基本农田面积为28108.17hm2，农田保护责任书应层层签订并且列入各级政府任期政绩考核内容，并保持这一措施的连续性。
（2）严格保护基本农田
重点保护划定的28108.17hm2基本农田，由地方政府制定严格的管理措施。
（3）制定相应的法规
实施集约化经营，使土地利用逐步进入健康、高效、可持续利用的良性循环，禁止对土地资源进行掠夺性经营行为。
2.4.2土地整理
（1）低、中产田改造和农村居民点整理
规划期内，加大农村废弃土地和闲置宅基地的整理力度，推进迁村并点、退宅还田等措施，上述必须按照法依规、尊重民意、循序渐进的要求。主要实施低、中产田改造和农村居民点整理，整理后增加耕地6.61hm2。
（2）基本农田整备区
分别在水分条件、土壤肥力等较好的村子进行基本农田整理，将具有良好水利和水土保持设施、集中连片的耕地分布区域划入基本农田整备范围。
2.4.3土地复垦
土地复垦对象主要是废弃独立工矿用地、采石场和坟地等，以及因挖损、塌陷、压占等破坏的土地进行复垦，由于受坡度、土层厚度、土壤、水源等条件限制，规划安排的复垦面积小于被破坏土地的面积。
在规划期间，土地复垦的法定义务应当得到有效执行。按照“谁破坏谁复垦”的原则，对土地造成损害的单位，要严格按照规定履行复垦义务，土地复垦责任制要落实到位。
2.5兴和县大库联乡土地利用总体规划实施的保障措施
大库联乡实施总体规划具体措施：
（1）耕地和基本农田保护要加强，耕地占补平衡制度严格实行；（2）激励约束机制要建立，土地集约利用进一步促进；（3）生态环境保护规划科学编制，生态环境建设与保护力度加强；（4）加强土地用途管制；（5）规划管理信息化建设要推进，实现规划的动态管理；（6）公众参与制度建立与完善，公众监督职能要强化；（7）相关法律意识要提高，土地规划执法监察要切实加强；（8）加强国土管理部门建设。
3.乡镇土地利用总体规划中应注意的问题及对策的探讨
3.1土地利用总体规划存在的问题
我国现行土地利用规划体系有几点不足，它由土地利用总体规划，土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层面组成，形成了全国、省、市、县、乡五个级土地利用。其主要特点是层次分明，结构严谨，具有明显的行政色彩，非常易于实施和实施。但是由于国家经济体制的影响和规划本身的针对性和及时性，必然会有一定的局限性。主要问题是各级规划职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调性差，衔接性差等。
（1）规划的协调与衔接性较差
在我国的规划体系中，客观上有两个相互依存和重点突出的发展规划和空间规划系列。国土规划，区域规划，城市规划和土地利用规划属于不同地域层面的一系列综合空间规划。不同地域层次的空间规划之间还存在自上而下，自下而上的相互协调和衔接的问题。目前的核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接显然是不够的。特别是两能土地利用总体规划和城市总体规划，与城市总体规划的矛盾较大的是土地和总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与相应专项规划的定位，定量，定性，排序四个方面的协调显然是不够的，特别是总体规划与基本农田保护区规划，土地开发整理规划之间的协调，在很多方面数和图与实地相矛盾，不便于实施规划。
（2）规划体系不够灵活
主要表现在土地和规划类型比较多，国家规划体系相同，规划形式僵化，规划运行不便，各级政府在编制和实施规划的自主权时没有一定的灵活性，规划编制不能做到因地制宜。同时，还存在一个重复规划的现象。规划问题的宏观，中观和微观衔接方面较差。
（3）上、下级规划的衔接问题
在编制乡镇级土地利用总体规划是县级规划中最大的问题，分解主要指标的乡镇规划难以全面落实，漏掉了一些项目是主要原因。话说，下级规划应服从上级计划。但是，盲目接受县级规划目标，没有任何辩证的认识，势必会阻碍经济建设，在现实中也难以实施。但是，如果乡级规划彻底脱离县级规划的指导，将使县级规划成为空文。
（4）用地预测问题
编制土地利用总体规划的基础是各业用地的预测。只有做好用地的预测工作，才能很好地解决各业用地之间的矛盾，最有效，最合理的土地利用。在非农建设用地预测中，项目预测法是一般采用的方法，即根据项目预测的土地。这将确保土地利用的合理性和节约用地。所有的乡镇都可以用这种方法预测非农业建设用地。但在耕地预测中会出现一些不同的问题。
3.2土地利用总体规划存在问题的对策及讨论
（1）注重规划与规划之间的衔接与协调，规划的质量要提高
当务之急是协调各项规划，重点问题是做好县、乡土地利用总体规划和城市总体规划协调工作。首先，要注重图比例尺的协调，这是“两个规划”衔接和协调的基础。在条件允许的情况下，可以实际测量较大比例尺的土地和现状图，并保持图的现实性。只有这样才能使用地范围和用地界线得到很好的协调。二要注重用地的发展方向，用地的规模和土地使用性质等实质性因素的衔接和协调。必要时可以同时制定两规。再次，要注意时间和空间“两规”衔接，定位与定序的衔接，“两规”城镇用地规模界线的修正。同时也要注重土地利用总体规划体系内部的协调配合，即各级总体规划和相应的专项规划的协调。目前的重点是协调总体规划与基本农田保护区规划和土地开发整理规划，包括定位，定量，定性，定序四个方面的协调。
（2）县、乡两级土地利用规划工作重点开展
县、乡两级土地利用总体规划要重点加强县乡规划研究，重点抓好县乡两级人才和技术装备投入，逐步实现县乡规划一体化。作为全面控制的最基层，县级规划要具体体现定位，定量，定性，排序的要求。核心内容是合理控制城镇建设用地规模，切实保护耕地。要求乡（镇）级规划在县级总量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定。
（3）关于上、下级规划的衔接问题我们的做法
基本实施县级规划，但某些方面可以根据实际情况进行调整，指标允许有所突破，但是这个突破必须有根据，在客观真实的基础上，我们把这种上下级的衔接的规划被称为“动态的衔接”。
（4）用地预测问题解决
对用地预测问题我们在编制乡级规划时，通过对各乡发展方向定位，预测出其粮食产品的自给率，然后，将前面预测的本乡在粮食自给自足条件下需要的耕地数，乘以预测的本乡粮食自给率，得出本乡实际应确保的耕地总数。以上用地预测方法是可行的，得到了省、市土地管理部门的认可，个乡级领导对此方法也欣然接受。
4.结论
通过对土地利用总体规划的理论分析和兴和县大库联乡土地利用总体规划的实证研究，可以得出以下结论：
（1）乡土地利用总体规划的重点是落实上级规划分解到本乡的指标。
乡土地利用总体规划是最基层的规划，其规划重点是根据乡具体特点和实际情况落实上级规划分解到本乡的指标。指标的落实要自上而下的做，上下要结合。
（2）乡土地利用总体规划需要和乡未来发展定位乡结合。
（3）乡土地利用总体规划的指标落实包括数量上和布局上的落实。
（4）指标的落实应做到图上和数量上一致。
