杨蕾 赵维贞
摘要：水生态系统对维持人类健康生活以及可持续发展至关重要。我国的地表水和地下水均面临着严峻的污染问题。随着新《水污染防治法》的再次修订与实施、《水污染防治行动计划》（“水十条”）的深入推进，污染水体生态恢复产业逐步建立，为水体污染的预防与控制、水体污染的生态修复、提升水环境质量提供了重要的法律保障。然而，污染水体生态恢复产业仍然面临着排污权交易的法律政策依据缺位、管理体系不顺、缺乏水体污染的风险评价指标等发展困境。应当完善水权制度和排污权交易制度，在组建生态环境部的同时整合污染水体生态恢复产业的管理权限，加强对污染水体生态恢复产业的发展引导，并完善污染水体生态恢复产业的相关技术标准。从而有机结合市场机制与行政管理两种手段，促进污染水体生态恢复产业的良性发展，加强水体污染的防控与生态修复，从而实现水体生态的保护和改善、推进生态文明建设。
关键词：污染水体；生态恢复；产业发展
中图分类号：X52 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.05.006
1 我国污染水体生态恢复的迫切需求
我国的水体污染严峻、水质恶化程度严重，如何治理水体污染以及保护水生态成为建设生态中国面临的最为急迫的任务。2018年李克强总理在政府工作报告中强调：“推进污染防治取得更大成效。巩固蓝天保卫战成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。推动钢铁等行业超低排放改造。提高污染排放标准，实行限期达标。大力发展清洁能源。开展柴油货车、船舶超标排放专项治理，继续淘汰老旧车。深入推进水、土壤污染防治，今年化学需氧量、氨氮排放量要下降2%。实施重点流域和海域综合治理，全面整治黑臭水体。加大污水处理设施建设力度，完善收费政策”。
2018年修改后《中华人民共和国水污染防治法》正式实施，更加明确了各级政府以及环境保护主管部门水环境质量的工作职责，与此同时加强了总量控制制度和排污许可制度。同时针对公众健康和生态环境影响、打击非法排污行为和数据造假、城镇污水处理厂的运营、畜禽养殖污染防治、饮用水水源地保护和管理等内容，新修订的水污染防治法也做出了相应的内容增加和修改。2016年在全国范围内推行的“河长制”以及未来将要全面落实的中国“湖长制”，是我国水资源污染防治领域的管理制度创新。这些顶层设计以及具体实施制度，对于我国加强水环境和水生态的监管、减少水环境破坏、遏制城市、工业和农业废水污染发挥着重要价值。
然而，经济的快速增长、工业发展的集中化以及人口数量的增加，生活污水、工业废水和农业污水的污排放量增加到一定程度，并超出了自然界的净化能力时，就会导致水体污染。水体污染带来的严重后果包括：人类居住环境的恶化、生态系统破坏、破坏农业和渔业的可持续发展及对人类健康的危害。
水体污染主要是指因物质、生物或能量介入水体后，水的物理、化学或生物的特性受到影响而改变，损害了水的正常用途，并危害国民健康及生态环境。我国水污染来源主要包括两大类：一是天然的污染源，例如暴雨径流；二是人为的污染源，主要是工农业废水、矿场废水及城市垃圾的渗出水等。我国的各类废水排放情况不容乐观，根据《中国环境统计年鉴》数据，全国废水排放总量从2011年的65919.22 Mt上升至2013年的69544.33 Mt。“我国南北方的主要水系及湖泊进行污染断面监测的结果显示，有63.1%的水质为IV类、V类或劣V类，已经不适合人类饮用”[1]。根据原环境保护部2016年发布的环境公报中的数据，全国1940个地表水的国控断面中，Ⅰ类47个，占2.4%；Ⅱ类728个，占37.5%；Ⅲ类541个，占27.9%；Ⅳ类325个，占16.8%；Ⅴ类133个，占6.9%；劣Ⅴ类166个，占8.6%。而地下水的污染情况更为触目惊心，国土资源部门对全国31个省（区、市）225个地市级行政区的6124个监测点（其中国家级监测点1000个）开展了地下水水质监测。评价结果显示：水质为优良级、良好级、较好级、较差级和极差级的监测点分别占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。
我国大部分城市的排水管网和污水处理设施非常滞后，污水处理工程的施工质量和运行维护、设备保养等问题严重。90%以上的城市水域污染严重。“中国城市污水排放总量高达1050亿m3，而污水的处理率低于50%，城市生活污水的处理形势非常严峻”[2] 。与此同时，全球的气候变化和持续的地下水消耗，地表水量不断减少，水流速下降，甚至出现地表水断流，这降低了水体自身的生态净化能力，加剧了水体的污染程度。
为了持续推进生态文明建设，完善水污染防治的法律法规体系，建立水污染防治的实施结构，督促工农业经济组织和其他组织致力于污染控制和生态修复，兴建全面覆盖的污水处理系统，提高公众意识等，都势在必行。其中，污染水体生态恢复产业的发展成为解决我国水体污染问题的重要手段。
2 污染水体生态恢复产业的法律政策依据和发展现状
2.1 污染水体生态恢复产业法制的法律政策依据
“国际上的科学和政策研究机构正逐渐意识到，恢复退化的生态系统是改善地球生物生存环境状况的必然举措”[3]。因此，“生态恢复规划（ERP）在世界范围内迅速涌现，并且其实施机制也日益为民众所接受”[4] 。
《水污染防治法》、《水污染防治行动计划》（“水十条”）、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》以及《十三五全国污水处理及再生利用设施建设规划》就提出污染水体生态恢复产业发展的重要性，要加强重要生态保护区、水源涵养区等重要水体的生态保护，对污染源头进行整治，推进生态脆弱河流和地区水生态恢复，建立健全水生态补偿机制。这标志着污染水体的生态恢复制度初步建立。《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》则提出全面建立地下水环境监管体系，逐步控制地下水污染源，改善饮用水的水源水质。水生态恢复制度的建立，为污染水体生态恢复产业的发展奠定了制度基础，而污水处理基础设施的持续建设和投资的加强，以及地下水环境监测和标准体系的完善，则为污染水体生态恢复产业的发展注入了动力。
污染水体的生态恢复必须引入市场力量，建立水资源产权制度和生态补偿制度。这为污染水体生态恢复产业的发展提供了政策引导。《水污染防治行动计划》（“水十条”）的印发则正式提出了发展污染水体生态恢复产业的具体要求和力争实现的目标。为了实现减少污染严重水体，改善我国水体的总体质量，水体生态系统功能的逐步恢复，需要推进污染水体生态恢复产业的不断发展。这包括主要内容：一是发展污染水体生态恢复产业，先进适用的节水、治污、修复技术和装备产业化发展。“水十条”明确划定了河湖“生态红线”。建立严格的河湖生态空间的管控，划分生态空间的管理范围（第八条第二十六款）。二是推动实施排污权有偿使用和交易，推动水体污染生态修复的第三方治理模式。“水十条”改变了以往“一刀切”的思路，结合各地实际，提出了将现有的城镇污水处理设施进行因地制宜地改造（第一条第二款）。“《水污染防治行动计划》将带动污染水体生态恢复产业的总体产出增长约1.9万亿，其中政府直接购买产品和服务约1.4万亿，间接带动产出增加约5000亿元”[5] 。
在《城市黑臭水体整治工作指南》的基础上，原环境保护部组织制定了《城市黑臭水体整治——排水口、管道及检查井治理技术指南（试行）》。随后又联合财政部出台了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作（PPP）的实施意见》。污染水体的生态恢复产业发展的一系列政策法规的出台，为产业法制化提供了重要的制度基础与实践经验。
2.2 污染水体生态恢复产业法制的发展现状
“污染水体生态恢复是遏制流域水生态破坏、最大程度恢复水体生态功能的有效措施”[6]。 当前，我国污染水体生态恢复产业的发展处于起步阶段，许多理论体系和实施机制方面的问题尚未得到有效解决。
首先，水权和排污权的权利属性不明确成为污染水体生态恢复产业发展的制约因素。如果水的使用者对其使用特定水资源的长期权利感到越没有保证，就越可能完全不考虑水资源的长期可持续性。水资源使用者在投资和付出努力来保障水的长期生产力前，要求对水资源有长期的、安全的使用和收获的权利。如果水资源的使用者得不到法律上的权利保障或对其习惯权属的保障，就会丧失保护水资源可持续生产力的积极性。从国际水污染防控和治理的实践来看， 行政机关的加强监管与引入市场化手段两者有机相结合，成为最有效的污染治理模式。我国排污权交易市场的已经形成并具备了一定规模，但是新《水污染防治法》却缺乏对排污权交易内容的规定。因此，界定排污权的性质、权利属性、交易方式以及市场监管的相关内容的法律法规仍然缺位。
水权和排污权的权属体系在水资源的管理和生态恢复产业的发展是极其重要的基础性制度。应当“从法律上界定排放权的所有权和可交易性质”[7]。“建立排污权的交易市场首先必须明确排污权交易市场的法律地位、排污权的法律性质和特征、排污权交易市场的参与主体各自的责任和权利等内容”[8]。
其次，污染水体生态恢复产业管理体系不顺。污染水体生态恢复产业的行政管理主要涉及到水资源的生态保护与水污染防治两方面。这两部分的行政管理职能是密切联系在一起的，因为无论是用水权管理、水资源开发利用、以及生态环境破坏的防治，都属于对水生态环境进行保护和管理。现行的水生态保护的行政管理体制则人为地割裂了这些密不可分的不同环节。例如：原水利部门对于水体的纳污能力进行管理，同时对于水的质量和功能进行达标控制，这些与原环境保护部门的职能存在交叉。“污染水体生态恢复产业的行政管理体制存在多头管理、职权交叉重叠的情况，不仅造成行政管理和执法重复进行，而且加大了行政成本，降低了行政效率”[9]。
再次，污染水体生态恢复产业的法律依据和技术标准等依据不足。我国污染水体生态恢复产业的发展起步较晚，河流生态恢复产业发展的法制建设比较落后。目前对污染水体生态恢复产业进行引导的规范性文件主要是《水污染防治行动计划》、《污水处理费征收使用管理办法》、《城镇污水处理厂污染物排放标准》等行政政策。这些其他规范性文件的法律效力层级较低。缺乏效力位阶较高的法律或者法规。污染水体生态恢复的技术标准，如何适合本国国情的同时采用国际先进的标准，更需要在理论和实践等方面开展系统的探索与研究。“英国被公认是世界上最早通过法律来进行污染水体防治的国家。其早在1876 年就颁布了世界上第一部对水生态进行保护修复的法律《河流污染防治法》”[10]。同时，该国的污染水体的生态恢复工程建设，获得了公众支持并得到了行政管理部门的认同。在技术标准上，英国先后制定了《河流修复方法》、《河流恢复技术手册》等技术标准和技术指导文件[11]。澳大利亚则制定了《河流恢复》手册，明确规定了污染水体生态恢复的实施技术和标准。其他的还有德国的“河川生态自然工程”、日本的“多自然型建设工法”等。
总体而言，我国水体污染情况复杂，生态恢复面临着多方面的困境。一是我国水体管理的相关法律法规、标准制度不健全，导致水体污染的生态恢复“无法可循”。二是我国的水体污染监测和生态治理没有形成成熟的模式，缺乏水体污染的风险评价指标和评价方法。第三，目前我国污染水体的生态恢复还面临着基础数据缺乏，修复技术薄弱的严峻考验。第四，水体污染的责任主体认定困难，污染迁移性强，确定污染源难度较大，生态恢复治理周期长，费用高昂。所以现阶段我国污染水体的生态恢复能力薄弱，尚未形成产业规模。
3 污染水体生态恢复产业法制的路径选择
美国、日本、以色列等国家凭借完善的产权制度、完备的法律法规体系、成熟的市场调节机制，充分运用政府引导、市场自由调节手段，使得污染水体的生态恢复产业化并以法治保障其良好的发展。我国污染水体生态恢复产业的法制化，应当在借鉴国外成功经验的基础上，充分考虑到我国生态恢复产业的发展现状，逐步完善。
3.1 完善水权制度和排污权交易制度
完善水权制度和排污权交易制度，是污染水体生态恢复产业发展的产权基础。
首先，在法律上明确水资源的权利属性，加快培育水权交易市场。水资源具有公共产品的特性，我国需要通过政府主导的方式，来推动水权市场的发展。并且一旦水权市场发育成熟，行政机关应当主动将主导地位让位于市场经济主体。国际经验表明，政府管理是水权交易的安全阀门，市场建设是水权交易的内在驱动。而行政机关需要加强的是对于水权交易法律体系的配置能力以及对水权市场的监管能力。日本政府主要通过水权交易市场实现水资源的优化配置和高效利用。同时，行政机关之间通过用水协调委员会进行用水指标的协商，从而根据降雨量大小等自然条件以及用水量的需求，在取水总量上进行控制。澳大利亚则以成熟的水权市场着称。澳大利亚制定了水股票制度，充分发挥市场对水权交易的调节作用。其中最着名的水权交易制度是“水权买卖”和“水融通”交易制度。水权买卖可以在不同市场主体之间转移水的所有权，而后者则是交易用水量。随后，水权制度的改革是创造性地提出了水股票制度。即取水许可转换为水股票，行政管理机关将水股票的管理机构进行行政登记。水股票制度的最大优势在于充分实现了水资源的经济价值，明确其财产权和可交易属性，从而使得水资源可以进行方便快捷的交易和流通，同时水股票也能保证水权的拥有者可以通过交易而获得经济利益。我国的水权交易制度在目前《水权交易管理暂行办法》实施的基础上，完善水权交易的法理基础和法律体系，探索和制定适合我国国情的水权交易法。
其次，从法律上明确排放权的所有权和可交易性质。2015年以来我国发展排污权交易和发展进入关键时期，在一系列国家政策中明确了排污权，并逐步开始试点排污权交易。目前《排污费征收使用管理条例》、《水污染防治法》等法律法规对排污权交易的概念进行明确和准确的界定。因而需积极研究制定相关配套法律，从法律层面保障排污权交易能够正常开展。此外，如何有效整合水排污税税制与水排污权交易将是污染水体生态恢复产业发展需要面对的关键问题。
3.2 整合污染水体生态恢复产业的行政管理体系
首先，明确水资源管理的行政主体和权限，整合行政管理体系。我国现有的水资源管理的行政体制存在的主要问题是管理主体不明确，权责交叉重复，而且权力和责任不一致，执法标准不同，缺乏高效协商机制。随着2018年国家机构改革方案的出台，生态环境保护和生态修复等职能将由生态环境部统一承担。原来国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责、国土资源部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责以及农业部的监督指导农业面源污染治理职责、国家海洋局的海洋环境保护职责进行了统一整合与协调整合，而实现了水功能区划、应对气候变化、环境污染监测与环境执法、生态环境保护监管、农业面源污染以及海洋生态环境保护等不同水资源权限的集中行使。这为制定水资源综合管理的行政政策并统一执法标准，消除不同部门之间的权限争议，充分调动环保管理部门的执法积极性，实现全面统一的水资源管理体制奠定了坚实的基础。
其次，整合污染水体生态恢复产业的管理体系。我国的污染水体生态恢复产业的产业模式主要是通过政府特许经营。只有获得政府的特殊许可，才能够进行污水处理、实施污染水体的生态恢复工程以及提供其他方面的生态恢复服务。通常的方式是政府购买服务，直接面向工业生产经营主体或者公众的生态恢复运营和服务内容非常稀少。这容易造成国有企业占据政府的资源优势以及具备的技术、渠道等垄断优势，从而影响污染水体生态恢复产业规模效益的实现。污染水体生态恢复产业的行业集中度较低、运营质量参差。引进新理念，发展适合我国国情的地下水污染调查、监控防治体系，开展污染水体修复工程建设和水体污染的基础数据的调查和收集，建立典型水体污染生态恢复的示范工程；积极构建污染水体生态恢复行业相关的导则及规范体系。
3.3 改变水污染治理的传统思路，加强对污染水体生态恢复产业的发展引导
政府必须摒弃先污染后治理的传统思路，建立水体污染的事前防控机制。首先，制定完善的法律法规和执法体系，从源头上控制污水的排放，并结合我国工农业和居民用水的实际情况，实施污水排放总量控制制度。借鉴日本政府的做法，制定一系列规范排水行为的法律，目的是从污染治理改为源头控制。例如日本通过《水源地域对策特别措施法》、《河川法》、《工业用水法》等，对于水源地以及如何合理用水进行规范和管理，同时对于工业废水如何排放进行了规定。随后日本又陆续颁布了制定了《水污染防治法》等法律法规，并倡导应用污染物负荷总量控制系统引进指导（TPLCS），具体规定排放污水的标准、水质的检测标准、减少污染负荷的总流入量以及污水排放违法管理的主体和处罚权限。同时，日本为所有工厂和商业机构建立了全国统一的污水排放标准（排放浓度限制），且对有关的设施进行了严格的监管。在国家统一标准不能达到充分保护水生环境要求的地区，那么除国家统一标准外，各都道府县都可以制定更严格的污水排放标准条例。在这些法律法规的规范下，日本的排入水域的工业和生活废水日益减少，从而有效地遏制了水体的污染。因此，我国的环保行政管理部门应当实施污水排放总量的控制，精确计算人口和工业相对集中区域的污水排放总量，并通过逐年消减排污总量的制度，来减少水体污染。
其次，要大力发展污染水体生态恢复产业。改变长期以来政府为主导的投资模式，放开思路招商引资，解决对污染水体生态恢复产业资金短缺问题，吸引社会共同投资。引导许多企业建立污染水体生态恢复的技术系统，利用已有技术和研究成果进行新技术的开发和运用。建立污染水体生态恢复产业基金吸引社会资本加大参与程度，提高水资源价格，调动企业的积极性。
3.4 完善污染水体生态恢复产业的相关技术标准，增强污染水体生态恢复的理论研究
自20世纪80年代以后，污染水体生态恢复成为国际研究热点。德国、美国、日本等发达国家对于污染水体生态恢复的相关研究与实践开展较多，修复技术相对比较成熟。近年来，日、美、德、瑞士等国家纷纷对原来的污染水体的治理进行了反思，提出了“生态治理和修复的新理念，尊重水体系统的自然规律，注重河流等水体的自然生态和自然环境的恢复和保护”[12]。
近代“生态河流工法”的理论起源于欧洲[13]。20世纪50年代，德国正式创立了“近自然河道治理工程”，也称“近自然河川工法”，这种方法主要是对污染的河流等水体通过生态工程进行修复[14]。该理论在1960年代后期由Emst Bittmann 等提倡之后，最早是以芦草、柳树设计的护岸应用到莱茵河河系的污染治理过程中。随后，瑞士将其发扬光大，开始着手最新的河流生态改善工程，例如拆除既有混凝土护岸，改造成柳树与石头的护岸，或将直线河道改变成深浅不一又易让鱼类栖息的蛇行形态河流。他们基于对过去河流工程的直线化、混凝土化所引起的生态贫瘠化进行反省，全面开展河流的生态改造运动[15]；同一时间，美国采用近自然工法对一些大型河流实施生态恢复规划[16]， 着名的洛杉矶河和基西米河生态恢复工程便诞生在这个时期，同时美国政府还大力推行综合性的流域保护方法（Watershed Protection Approach）[17]；日本学习欧美等国的河流治理经验，明确“近自然河流工法”并开始实施“多自然型河道建设”计划[18]；英国、荷兰等其他的欧洲国家也借鉴美国的做法，在河流的生态修复中采取生态工程技术。“经过欧洲各国的共同努力，污染严重的莱茵河经过生态修复，生态功能全面恢复。莱茵河两岸重现了森林茂密和湿地丰富的自然景观，同时曾经栖息在莱茵河的动植物重新回到莱茵河”[19]。在开展国外污染水体生态恢复实践的同时，该领域的科研论文大量发表。这些科研成果不但是对已有研究的科学性总结，更是为污染水体的生态恢复以及制定相应标准、法案提供了理论支持。
我国污染水体生态恢复产业起步较晚，需要学习国际成熟的生态恢复技术和治理经验。同时结合我国不同地域水体污染的不同来源和体现出来的不同特点，加强对污染水体生态恢复的技术和工程施工等方面的研究，制定污染水体生态恢复的相关技术标准。
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The Research on the Improvement of Polluted Watershed Ecological Restoration Industry in China
YANG Lei， ZHAO Weizhen
（ School of Law， Shandong Jianzhu University， Jinan 250101， China）
Abstract：Water ecosystem is very important to maintain healthy human lives and sustainable development. There are both severe pollution problems in the surface water and groundwater in China. With the revision and implementation of the Water Pollution Prevention and Control Law and the deepening of Action Plan for Prevention and Treatment of Water Pollution （"Water Ten Plan"）， the ecological restoration industry of polluted watershed has been gradually established. The legal system provides an important guarantee for the prevention of water pollution， the improvement of water quality and the environmental restoration. However， there still some issues hindering the ecological restoration industry of the polluted watershed， such as lack of legal and policy basis， unclear risk assessment， and poor management system. We should promote the water rights and the emission trading system， integrate the management authorities of the ecological restoration industry while establishing the Ministry of Ecological Environment， and improve the relevant technical standards of the ecological restoration industry. To realize the protection and improvement of water ecology and the construction of ecological civilization， it is necessary to combine market mechanism and administrative management.
Keywords：polluted watershed； ecological restoration； restoration industry improvement
