刘正茂
摘要：基于目标导向，提出了10条南山国家公园建设途径：开展详细的生物资源本底调查；优化调整生态价值高的十万古田泥炭沼泽湿地纳入核心保护区；科学慎重论证南山国家公园扩区方案；科学论证生态廊道设计的可行性与必要性；强化对原住居民替代生计的开发；加强社会稳定风险评估，开发缓解和消除风险措施；加强组织机构和科研能力建设；严格执行环境影响评价制度；强化优秀传统文化的传承；有效落实督查整改意见。本研究结论对今后国家公园的建设与管理具有科学参考价值。
关键词：生物多样性；泥炭；环境影响评价；社会稳定性风险评估；建设途径
中图分类号：X32 文献标志码：A
前言
国家公园建设是中国生态建设的重要探索，国家公园不仅承担了生态资源保护和利用的重担，同时承担协调保护与利用矛盾的任务。建立国家公园体制是中国生态文明建设的重要内容，是实现自然生态保护领域治理体系和治理能力现代化的重要举措。
基于国土空间总体规划及相关专项规划和所在地区的详细规划无缝衔接；基于规划和项目环评要求，落实“三同时”制度；基于社会稳定风险评估结论的慎重决策，积极采取缓减或化解保护与发展关系矛盾冲突，充分尊重拟建国家公园原住居民（特别是少数民族）的发展权，聚焦原住居民生活富址的提高和世代传续，以及传统文化的尊重与继承发展，充分发挥当地原住居民历史沿袭且科学的人与自然和谐的绿色种养循环为特质的多样农耕文化；将地方优秀文化融人一般控制区的文旅项目的建筑、产业与细分业态，优质生态产品价值实现途径等方面还有更多努力、探索、实践、总结与提升的空间。为了进一步合法、科学、协同、有效推进南山国家公园高质量建设，顺利争取在第二批国家公园名单中名列榜首，基于笔者有限的专业知识与从业经验，提出南山国家公园建设途径供南山国家公园管理局及相关部门参考，更重要的是与同行一起探索国家公园建设的理论与技术。
1研究区概况
1.1地理位置及四至状况
南山国家公园体制试点区隶属湖南省邵阳市城步苗族自治县，位于东109°59′25″-110°33′36″，北纬26°01′55″-26°21′32″之间。南山国家公园主体区域四至界线为：东起湖南与广西壮族自治区省界（原金童山国家级自然保护区明竹老山片区东边界），南至湖南与广西壮族自治区省界、原白云湖国家湿地公园十万古田片区、古田村、坳岭村、桂花村、汀坪金童山村、原南山国家级风景名胜区南山片区南边界，西抵原南山国家级风景名胜区南山片区西边界，北达原南山国家级风景名胜区南山片区、原金童山国家级自然保护区金童山片区、原两江峡谷国家森林公园、横水村、桂花村、和平村、大阳村、大横村、卡田村、白毛坪村、原南山国家级风景名胜区白云湖片区、金紫山林场、大岔坪村、壮团园村、黄伞村、小寨村边界。另外，南部的小块飞地为原南山国家级风景名胜区的五团苗寨片区。
1.2生态系统多样性及其功能
南山国家公园位于中国南北纵向山脉（雪峰）与东西横向山脉（南岭）的交汇地带，是长江流域沅江水系和珠江流域西江水系的源头、分水岭和水源涵养地，东亚-澳大利西亚候鸟重要迁徙通道。南山国家公园由森林、草原、湿地和农业4类生态系统组成，区域涵盖了中国中南部山地生态系统的全部类型，生物多样性丰富，有中南地区规模最大的中山泥炭藓沼泽湿地，有南方最大高山台地草原南山草原，有“东南亚第一近城绿色长廊”两江森林峡谷，有中国面积最大、保存最完整的中亚热带低海拔常绿阔叶次生森林群落，有国内少有的千年苔藓集中区和高山草甸及湖泊湿地，有中国南岭山地新发现的树种、国家I级保护植物资源冷杉等，有非物质文化遗产苗族吊龙舞等。是南方集体林区少数民族地区人与自然和谐共生、“山水林田湖草”生命共同体的典型代表。
1.3生物资源状况
根据多次调查，经综合统计分析，南山国家公园范围内共有维管束植物224科904属2 393种（含变种、变型等种以下单位及栽培植物，下同），其中：蕨类植物45科118属455种，种子植物179科784属1 930种（裸子植物8科15属23种，被子植物171科771属1 915种），包括土着维管束植物222科898属2 305种，栽培植物25科48属88种。以中亚热带低海拔常绿阔叶林为代表，境内分布以栲树林、罗浮栲林、小红栲林、钩栲林、多脉青冈林、甜槠+茶梨林、湖南楠林为代表的原生性顶级常绿阔叶林群落，原生亮叶水青冈群落，华南五针松林以及南方红豆杉、资源冷杉、长苞铁杉等珍稀裸子植物阔叶林等。
据调查，共有野生脊椎动物31目100科337种，其中：鱼类4目15科40种、两栖类2目8科28种、爬行类3目10科49种、鸟类15目46科171种、哺乳7目21科49种。昆虫类繁多，已记录有16目107科880种。
1.4水文与水资源状况
南山国家公园系长江流域沅江水系、资水水系和珠江流域西江水系源头及三大水系的分水岭，是重要的水源涵养地。区域内地表切割强烈，河川水系发育呈树枝状分布，水系发达。境内主要水系即巫水（沅江一级支流）、渠江（沅江二级支流）、夫夷水（资水一级支流）、浔江（西江二级支流）皆发源于南山国家公园境内。河流呈辐射状从南、西、东3个方向流往境外，分属长江与珠江两大水系。
1.5南山国家公园体制试点情况
南山国家公园于2016年7月经国家发改委批复设立，是全国首批10个国家公园体制试点区之一，地处湖南省邵阳市城步苗族自治县，涵盖7个乡镇、3个林场、1个牧场，49个行政村和居委会，总面积667.93 km2（100.19万亩），其中国有土地213.40 km2（32.01万亩），集体土地454.53 km2 （68.18万亩）。主要由原南山国家风景名胜区、湖南金童山国家自然保护区、湖南两江峡谷国家森林公园、湖南白云湖国家湿地公园4个国家级自然保护地和部分具有保护价值的区域整合而成。该区域是长江流域沅江水系、资江水系、湘江水系和珠江流域西江水系的源头和重要水源涵养地。因为生态系统代表性、原真性和完整性强，自然资源价值国家代表性突出，保护价值和生物学意义巨大，南山国家公园体制试点于2016年设立，有效地探索了在中国南方集体林区国家公园的创建之路，为经济欠发达地区、少数民族地区和革命老区推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，创造了可复制、可推广的南山经验和南山样板。
2研究方法
根据国务院《关于国家公园空间布局方案的批复》中提出“积极支持国家公园建设，承担国家公园范围内的经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责，正确处理生态保护与原住居民生产生活的关系，探索企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的有效模式，促进人与自然和谐共生、永续发展，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”的要求，结合《南山国家公园体制试点专项督察报告（第三督察组）》评估内容与结论意见，通过对南山国家公园创建过程开展回顾分析，参考首批国家公园建设的成功经验与做法，基于生态过程与目标保护达成为导向，结合南山国家公园实际，系统分析和提出南山国家公园高质量建设的途径。
3研究结果
3.1南山国家公园制试点建设过程与回顾
2015年1月，国家发改委等13部委《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》（发改社会[2015]171号），在全国选定9个省（市）开展国家公园体制试点，湖南省被确定为试点区之一。根据2016年7月《国家发改委关于南山国家公园体制试点区试点实施方案的复函》（发改社会[2016]1603号），湖南城步南山国家公园试点区被批准为国家公园体制试点，是全国首批10个国家公园体制试点区之一，由湖南省政府垂直管理，委托邵阳市政府代管。
3.2建设途径
3.2.1开展详细的生物资源本底调查
要对国家公园区早期开展的一系列生物多样性调查进行回顾性评估，结合试点建设以来定位观测（如红外定位相机监控等设备）获取的信息进行分析与评估，对生态位高，生物多样性赋存之地开展详细调查，补充更新国家公园区内物种名录，充分挖掘生物学价值与生态学功能。
3.2.2科学谨慎论证南山国家公园的扩区方案
南山国家公园体制试点专项督察报告对南山国家公园建设过程没有提出面积或典型性或国家代表性不强等问题质疑，扩区原则上不是本次没有被列人首批国家公园的关键原因。南山国家公园扩区方案拟将原来的规划控制面积667.93 km2增加到约1 400 km2（如图1所示），整合黄桑、舜皇山等相邻国家级自然保护区，囊括了同纬度地区保存最为完好的常绿阔叶林生态系统，同时充分吸纳已是生态红线范围但没有设置保护机构的生态区域，通过建立生态廊道将各片区串联，最大化实现生态系统完整性。但在这一整合重组过程中，也带来机构重构，人员岗位和职位重新配置等带来的一些负面影响。建议以保护质量和社区人民生活福址提升为导向，采取近自然或有机农业或生态友好型农业等可持续替代生产生活方式，政府要定向精准指导和发力。南山国家公园的建设途径可不一定要一步到位贪大和贪全。有必要系统评估现有自然保护区在扩人南山国家公园之前的保护成效，在充分分析扩人之后来自机构、人员安排、领导岗位变动及社会稳定风险带来的一系列不确定性甚至负面的影响。
3.2.3优化调整生态价值高的十万古田泥炭沼泽湿地纳入核心保护区
基于当前的规划，南山国家公园十万古田区中山沼泽、苔藓湿地、灌丛湿地以及泥炭被规划有一般控制区，有必要下一步将此部分区域纳人国家公园核心控制区，提升保护级别，实现更好的保护。南山国家公园十万古田中山沼泽、苔藓湿地、灌丛湿地以及泥炭，具有国家代表性或唯一性的生态资产与资源价值，当前很少有人深人全面报导。Ting Ma（2018）研究认为十万古田泥炭的形成开始在3.5-9.5 ka BP之间。Shikai Wei（2022）研究认为十万古田泥炭的主要原位起源似乎在很大程度上取决于泥炭地通常极其潮湿的环境。要基于生态系统多样化来深人开展生物资源调查与监测，基于近自然的生态修复手段来开展部分受损生态的恢复。
3.2.4科学论证生态廊道设计的可行性与必要性
要注意评估纳人南山国家公园中原自然保护区或风景名胜区或国家湿地公园原来的保护效果，不宜随意在各保护区之间建立生态廊道，要对生态廊道的规模，特别是宽度，起止处要进行详细生物学和人类活动影响调查与科学论证，防止因重要的当地社区种植区或牧草区或基本农田退区，引起社区居民生计没有保障，要考虑建立生态廊道的社会稳定风险评估。可以设立生态补偿机制以及定向培训来合理引导社区居民采取有机绿色种养循环。
3.2.5强化对原住居民替代生计的开发
不能以牺牲公园内原住居民生活福址为代价。要强化定向生态补偿以及智力补偿为手段，培育可持续生态化的发展道路。要深入探索原住居民的世代持续发展与公园生物多样性保护相结合的创新模式，引导和鼓励生态友好型或有机农牧业活动，如在一般控制区的范围内科学评估和划定一定的范围，传承当地少数民族的农耕文化，允许原住居民冠以南山国家公园区域公众品牌。以高质量与小规模的发展模式来经营；开展农业生产方面的定性精准补偿。积极为原住居民后代的成长、就学与就业等创造条件与机会，并形成长效机制。适度稳定国家公园内原住居民，调查分析原住居民的生计方式，鼓励、支持和帮助原住居民进行生产生活方式转型。禁止一切损害生物多样性的行为。严格要求采取有机农业的耕作方式，实施限定区域内且合理规模的有机耕作和有机养殖。
3.2.6加强社套稳定风险评估并开发缓解和消除风险措施
生态非自愿移民，不能搞强制性的行为，要在充分发挥原住居民在生物多样性保护与国家公园建设中的主人翁地位。在有效开展社会稳定风险评估的基础上，将少数生态非自愿移民身份进行置换，符合条件的可以考虑一户安排一位守护人员，通过解决就业的方式来解决他们的替代生计途径，达到为公园生态保护助力的目的。
3.2.7加强组织机构和科研能力建设
国家公园相当于中国自然生态资产管理中的“央企”，要发挥好南山国家公园在生物多样性保护、生态价值与功能实现的示范作用。在南山国家公园有序规划建设一批野外生态系统定位观测台站，与中国科学院、中国林业科学院、有关大学及省级科研台站实现科学数据的共享，为国家公园智慧平台的构建与完善，发挥好规划先行的作用。
3.2.8严格执行环境影响评价制度
加强规划环评引导南山国家公园一般控制区的规划建设。对一般控制区的规划项目或建设内容，要基于规划深度提出生态环境保护措施，提出投资匡算（或匡算），此规划环评报告原则上是要生态环境部门组织多个部门联合审查，出具审查意见，国家公园原则上是要由生态环境部审查（除非部里受权省级生态环境主管部门），并出具文件确认审查意见。开展规划建设与国土空间规划、相关专项规划、行业规划等的符合性和协调性分析，确保规划与建设合法合规。编制南山国家公园规划报告时，要同时开展规划环评报告书编制，对一般控制区的规划项目或建设内容，要基于规划深度提出生态环境保护措施，提出投资估算（或匡算），此规划环评报告原则上是要生态环境部门组织多个部门联合审查，出具审查意见，并在规划以及后续建设中要落实生态环保措施，做足经费预算，确保“三同时”制度的落实。确保南山国家公园建设时，特别在一般控制区单个项目或工程建设时，符合上位规划环评要求，否则，在办理单个具体项目基本建设审批手续时，生态环境部门审批时可能会因为规划层面没有系统考虑给水与排水设施或排污口或乡镇污水处理厂的容量空间，导致项目有可能难以审批，影响国家公园建设的时效性，有时甚至增加投资，或工程因为不能获取排污许可等，无法投人使用，造成资金浪费，投资无法收益等。
3.2.9强化优秀传统文化的传承
注重南山国家公园内民间文化，特别是少数民族文化的传承与创新。深度挖掘少数民族文化支撑人与自然和谐相处的文化与习俗。鼓励在一般控制区在不破坏生态，以及污水排人经处理达标有排放出路地地方，适度开展有关生态友好型的文旅项目，将当地少数民族的优秀文化，特别是与自然和谐相处的文化深度挖掘，为中小学生等特殊群体提供生物多样保护与教育的文旅产品，为当地社区提供就业机会与创收渠道。南山国家公园规划建设要有文化底蕴深厚的着名或知名建筑、人文、地理、宗教、民族、农业、文旅产业、乡村产业、动物学、植物学、水文与水资源、环境保护、交通、市政、给排水、通讯等专业人士参与规划，否则规划难以落地，要将一般控制区的规划建设有效服务于国家公园的主题，科学、合理、可持续地利用生态功能与价值，面向人民对优质生态产品供给的需求。积极引人社会资本，科学合理开发生态价值的可持续的实现方式。
3.2.10有效落实督查整改意见
有效落实2018年南山国家公园体制试点专项督察报告（第三督察组）反馈和要求整改的意见，应在下一步扩区规划报告中进行措施布局，要对下位专题规划作出安排，以及落实监督检查机制。
4结论
南山国家公园自批准试点以来，湖南省委省政府、省林业局以及公园所在市、县开展了积极有效的工作，取得了较长足的进展，但受资金、人才、社区发展与保护矛盾协调等多方面的因素制约，但距国家试点建设要求还有一定的差距。建议南山国家公园管理局应加强生物本底调查、进一步优化核心保护区与一般控制区、创新体制机制、加大受损生态保护与修复、加大保护与社区发展矛盾调处力度、加强生物多样性监测和违法监管、创新宣传途径与方式、加大科普层面、创新和挖掘生态价值的实现方式方法，促进社区人民生活福址等方面综合施策发力。具体可以参照本研究提出的上述14条建设途径去精准发力，争取早日获取国家通过试点验收，推动南山国家公园的保护和建设进入一个新的里程碑发展阶段。
