吴俭 沈芳 杨婕 刘丽丽 邓一荣
关键词：净土收储；净土供应；净土开发；准入管理；安全利用
中图分类号：X32 文献标志码：A
前言
随着中国产业结构调整深入推进，大量工业企业关停搬迁，原有地块作为城市建设用地被再次开发利用。然而，地块再开发过程中多次出现土壤污染事故，如北京宋家庄地铁施工工人中毒、武汉赫山地块施工工人中毒等。腾出的地块如果未经调查评估、修复直接开发利用，将存在较大安全隐患，因此如何有效管控地块再开发利用过程中的环境风险迫在眉睫。
2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，对建设用地准入管理提出了原则性要求，将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。本着突出重点的原则，2019年实施的《土壤污染防治法》规定，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的（以下简称为“一住两公”），变更前应当进行土壤污染状况调查。部分地区结合实际进行了探索，建立了准入管理机制及部门联动监管机制。文章梳理汇总了各地有关准入做法，对常见的“净土收储”“净土供应”“净土开发”三种模式进行了探讨，分析各准入模式的实践情况及其利弊，并形成相关对策建议，为完善建设用地准入管理机制、保障建设用地安全利用提供借鉴。
1建设用地准入管理有关要求
为落实“土地开发利用必须符合土壤环境质量要求”，自然资源、生态环境部门需在土地开发利用和土壤环境质量把关两方面齐发力。在土地开发利用方面，一个地块从供应到再开发建设，需经过签订出让合同，取得建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等环节。在土壤环境质量把关方面，中国建立了土壤污染状况调查、风险评估、管控或修复、效果评估全过程的监管体系，但地块再开发利用与土壤修复程序相对独立。为有效融合两项工作，全国各地进行了积极探索，将调查评估、修复等要求纳入土地流转和用地审批相关环节。
典型地区落实建设用地准入管理的相关信息如表1所示，目前管理部门主要在土地储备、土地规划、土地供应、建设许可等环节提出准入要求，其中土地储备、土地供应和建设许可最为典型，可归纳为“净土收储”“净土供应”“净土开发”三种准入模式，在土地开发利用及土壤环境质量监管程序中所处的时间节点见图1、图2。
（1）净土收储：主要依据是《土地储备管理办法》，要求“存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备”，要求存在污染的建设用地，完成土壤污染风险管控和修复后方可入库储备，即“先修复，再收储”。
（2）净土供应：包括“净土出让”和“净土划拨”，时间节点介于“净土收储”和“净土开发”之间，要求在土地供应前，一般是签订出让合同或出具划拨决定书前，存在污染的地块完成土壤修复，即“先修复后供应”。
（3）净土开发：主要依据是《土壤污染防治法》，规定未达到修复目标的建设用地地块，禁止开工建设任何与修复无关的项目。要求存在污染的地块完成土壤修复后方可开工建设，即“先供应再修复，达标后开发建设”，是保障人居环境安全的底线。
2三种准入模式的实践情况及其利弊分析
2.1净土收储
土地收储前，由原土地使用权人完成地块的调查评估与修复工作，是最保守、最稳妥的做法，此时修复责任尚未转移，监管可控。对于原土地使用权人无力承担调查费用的情形，深圳市规定土地储备机构可与原土地使用权人通过储备协议约定修复责任主体，相关费用可在收储补偿款中扣除（见表2）。
此模式的弊端，一是部分土地收回收储难度大，需政府协调使用权人同意，而又提出开展调查评估与修复的要求，会进一步增大难度。二是存在土地收储前其规划用途未定的情况，土壤调查评估的标准取决于土地未来用途（一类或二类用地），收储前开展调查评估，只能趋严采用一类用地标准。三是并非所有供应土地都需先收储，因此“净土收储”只适用于需收储的地块。
2.2净土供应
土地出让或划拨前，控制性详细规划或规划条件已经确定，土地用途基本明确，此时开展调查评估有据可依。土地供应前完成调查与修复，有利于解决因供应前后使用权人变更导致的土壤修复责任难以厘清问题。实践中，一般要求对未完成调查或未修复达标的地块，不办理土地供应手续（见表2）。
此模式下，依法关闭的企业一般无能力承担土壤修复责任，通常由负责收储土地的人民政府或土地储备机构组织开展，监管尚可控。对于原规划为一类用地，经调查评估发现污染严重、修复成本过高的地块，尚有机会调整规划用途为二类用地，降低成本的同时确保地块安全利用。此模式存在的弊端，一是财政压力大，由政府部门组织开展修复需使用财政资金，而地价不高的城市难以执行。二是时间紧迫，对于存在污染的地块，要求出让前完成调查、风险评估、管控或修复、效果评估，各环节耗时都较长，供地时间受制约。
2.3净土开发
根据土地管理有关要求，项目动工开发时间常为出让后1年内，即土地出让后，有约一年时间等待建设，期间可同步进行土壤修复。广州市提出“净土开发”模式，即先行出让、再完成修复，修复达标后开发建设。实践中，一般规定出让前需完成调查评估，明确修复责任主体，将土壤修复要求纳入土地出让合同或划拨决定书；未达修复目标的，不发放建设工程规划许可证（见表2）。
在此模式下，土地使用权由原使用权人转移到开发商，污染修复责任极可能同时转移，即由土地开发商组织开展修复，地块再利用与修复为同一主体。地块规划建设内容与土壤修复工程通过有效衔接提高建设效率，缩短污染地块再开发利用的总时间，加快土地供应节奏。此模式的弊端，一是开发商常关注土地再开发利用效益，而非修复效果，为降低成本，可能采取不适当的方式处理污染土壤，使政府部门监管难度增大，且最终买单者仍是购买污染地块开发为住宅的居民；二是由于土地已供应，用地性质已确定，如需根据土壤污染状况调整用地规划或建设工程设计方案，涉及多方利益，较难实现；三是部分地区为优化营商环境，对重点项目实行“拿地即开工”，将启动供地、办理开工手续等审批环节同步推进，此情形下要求开展土壤调查评估及修复较困难，监管难度大。
3完善准入管理的对策建议
3.1因地制宜选择适用模式
为确保人民群众“住得安心”，可综合考虑土壤污染、规划用途和经济情况，合理选择适用模式。对于较大可能存在土壤污染风险的地块，如从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动的地块，建议采取“净土收储”模式，由原土地使用权人在收储前完成调查评估等工作，避免财政压力过大和土地急于开发，修复时间紧影响修复质量。对于农用地转“一住两公”地块，由农民或村集体开展土壤调查工作较困难；对于无需储备即可供应，或前期已储备尚未供应，或用途变更为非经营性用地的地块，可选取“净土供应”模式，由负责收储土地的人民政府或土地储备机构组织开展调查修复。对于土地已供应，或者土壤修复工程与后续项目建设内容能有效结合的地块，可采取“净土开发”模式。
基本原则是完成调查的时间越早越好，可结合土地储备、供应计划前移管控端口，尽量采取“净土收储”“净土供应”模式，对于重点项目鼓励因地制宜提前开展调查，避免地块临近开发利用才开展调查和修复耽误时间。
3.2强化部门联动监管
建设用地安全利用，涉及生态环境与自然资源两个部门，生态环境部门陆续出台了土壤污染状况调查.风险评估、修复、效果评估系列指南，用于判定地块是否“安全”；守住“利用”关口则依赖自然资源部门在土地收储、规划、供应、建设等环节加强监管。
对于“净土收储”模式，需要自然资源部门把住收储关，按照土地储备计划，与生态环境部门共同督促土地使用权人在收储前开展调查，未完成调查及修复的，不得办理收储手续。对于“净土供应”模式，需要自然资源部门把住供应关，按照土地供应计划及时督促开展调查，未完成调查与修复的，不得办理土地出让、划拨手续。对于“净土开发”模式，需要自然资源部门把住供应、建设关，未完成调查或未明确修复主体的，不得办理土地供应手续；未完成修复的，不得办理建设工程规划许可。
三种模式均涉及生态环境与自然资源部门的联动，需要生态环境部门及时将地块信息共享给自然资源部门，自然资源结合生态环境部门意见严格建设用地审批，如加强对地块的规划引导性，避免将农药、化工等行业土壤污染较重的地块规划为居住等敏感用地。最理想状态是，在法律法规中明确将土壤环境质量达标（即“安全”）作为自然资源部门土地储备、规划、供应、用途改变等环节，以及建设部门施工许可环节的审批前置条件，并形成污染地块空间信息与国土空间规划“一张图”管理。
3.3扩展资金筹措方式
积极拓宽资金筹措渠道，避免政府兜底的窘境。在“净土收储”模式中，对于企业生产经营状况正常、未倒闭且在搬迁过程中获得大额补偿的地块，可将土壤修复费用列入企业搬迁成本；对于村集体用地，可由土地储备机构组织开展调查，考虑以区域或批量调查的形式开展，通过规模化效应提高调查效率并节约成本。在“净土供应”模式中，对于破产或已不存在的企业地块，或非经营性用地，由土地储备机构组织开展土壤修复，在后续土地出让款中扣除修复费用，修复质量、成本及二次污染防治等可控。在“净土开发”模式中，主要由开发商承担修复费用。
完善土地储备金、出让金等资金管理办法，建立多元化资金保障长效机制。在地价核算过程中考虑土壤环境质量问题，允许通过补偿协议、土地出让协议等方式协商解决土壤污染防治责任和资金问题。此外，基于“污染者负担”“受益者负担”原则，可拓展土壤污染防治投融资模式，降低政府部门财政压力，如“修复+开发”、PPP、EOD、绿色债券等。
“净土收储”“净土供应”“净土开发”三种准入模式基本情况及对策建议见表3。
4结束语
《土壤污染防治行动计划》对建设用地准入管理提出了原则性要求，各地结合实际积极探索。文章在梳理汇总各地有关准入做法的基础上，对常见的“净土收储”“净土供应”“净土开发”三种准入模式进行了探讨，分析了各模式的实践情况及其利弊，进而提出因地制宜选择适用模式、强化部门联动监管、扩展资金筹措方式等对策建议，为各地制定和优化建设用地准入管理机制、保障建设用地安全利用提供借鉴，确保实现“住得安心”目标。
