王艳霞 焦永杰 刘畅 张真
关键词：暂不开发利用污染地块；风险管控；工作流程；技术对策
前言
土壤是地球陆地表面的重要组成要素，也是人类赖以生存的物质基础，但由于经济发展方式粗放、产业结构布局不合理等问题，土壤累积了大量的污染物，造成了不可逆转的污染和破坏。按照国家相关法规要求，严格建设用地准人管理，严格执行建设用地土壤污染风险管控和修复名录（以下简称“名录”）制度，督促污染地块按照国家相关技术导则尽快开展修复治理工作。但在实际运行过程中，仍存在暂时不能开展治理修复的污染地块，其环境风险长期存在，这些地块引发的环境安全问题不容小觑，解决其环境管理问题已迫在眉睫。
国务院印发的《土壤污染防治行动计划》和生态环境部印发的《污染地块土壤环境管理办法（试行）》均对这部分地块提出了管理要求。《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称“土壤法”）中第三十九条规定“实施风险管控、修复活动前，地方人民政府有关部门有权根据实际情况，要求土壤污染责任人、土地使用权人采取移除污染源、防治污染扩散等措施”。但上述国家文件及法律中并未将管理要求进行细化。为此，研究针对天津市污染地块情况，对各地相关文件进行梳理，总结环境管理现状，提出相关对策建议，为环境管理部门提供借鉴。
1各省市暂不开发利用污染地块风险管控政策文件分析
1.1各地文件汇总
据不完全统计，全国共有18个省市生态环境主管部门出台了相关文件，对暂不开发利用污染地块进行管理，各地管理文件汇总见表1。
1.2各地文件特点及不足
1.2.1管理对象不明确
安徽省明确初步调查确定有污染的地块为暂不开发利用污染地块，部分省市明确以污染地块名录为筛选暂不开发利用污染地块的基础，但未明确怎样的地块可被纳入其中；少部分省如河北、陕西明确了暂不开发利用污染地块范围，确定对风险评估报告上传后三个月内未制定实施以安全利用为目的的风险管控方案或者治理与修复工程方案的确定为暂不开发利用污染地块。由此可见，如何界定地块是否属于暂不开发利用污染地块，尚未统一。
1.2.2管理职责和管理流程不清晰
湖北、广西、贵州、海南、河南、黑龙江、江苏、宁夏、山东、辽宁、浙江、广东、云南、内蒙古14个省市相继出台了暂不开发利用污染地块风险管控相关文件，但内容基本引用了土壤法、管理办法等文件的原文，并未对管理流程、管理职责、管理时限等进行细化。因此，如何落实风险管控尚未确定。
1.2.3管理技术手段不全面
重庆市提出了几点风险管控技术要求，包括对风险管控区域的划定提出原则性的要求，对制度控制警示标识类型及动态监测提出原则性技术要求，并提供了标识牌制作模板等，但这些技术手段不足以达到风险管控的目的，而其它省市未提出相关技术要点，因此，风险管控措施落实缺乏技术依据。
1.2.4小结
综上可知，全国暂不发利用污染地块风险管控管理制度尚不健全，管理技术要求不明确，管理要点不清晰，管理工作尚处于摸索阶段。
2风险管控对策探讨
2.1明确管理对象
为便于界定管理范围，将列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，未进行治理修复或以安全利用为目的风险管控施工的地块，作为管理对象。
2.2明晰管理流程和管理职责
管理流程上，将管理分为两个阶段，制度控制和工程控制。制度控制是指通过限制人员活动类型或活动区域，制定和实施各项管理措施，减少或阻止人群对地块污染物的暴露，防范和杜绝地块污染可能带来的风险和危害，从而达到利用管理手段对污染地块的潜在风险进行控制的目的。工程控制是指采用阻隔、堵截与收集等工程措施，控制污染物迁移或阻断污染物暴露途径，降低和消除地块污染物对人体健康和环境的风险。
管理职责上，将市、区两级生态主管部门和土壤污染责任人或土地使用权人的责任进行分工，明确各自相关职责。同时，为提高管理效率，提出时限要求。具体见图1。
2.3强化技术管理手段
2.3.1风险管控区域划定
为减少投资，降低技术难度，研究最终将风险管控区域界定为风险评估报告中地块调查边界内区域。
2.3.2风险管控措施实施
结合风险管控目的，从受体、重点污染源警示、人员管理、污染源控制、现场管理、动态信息掌控等方面分别进行分析，将制度控制技术分为一般控制措施和特殊控制措施两大类共10种。同时，根据阻断污染物迁移暴露方向区分，将工程控制技术分为3大类。
（1）-般制度控制措施分为5种，要求每一个地块均须严格落实。
①设置管控区边界围挡：围挡设置是从人体健康风险角度出发，防止与地块治理项目无关人员进入，即隔断受体。要求围挡必须稳固、安全、整洁；围挡损坏应及时修补；对围挡的材质、高度及施工质量提出要求，满足相关技术规范及管理规定的要求。
②设置地块信息公告牌：信息公告牌设立的目的是为了便于公众了解地块信息及环境管理要求，因此要求信息公告牌的设立位置应充分考虑管控区域周围人群聚集程度并结合管控区域范围及地形特征，设置在公众便于观看的醒目位置，满足公众知情需求，内容全面、简明扼要、导向明确无歧义。
③配备管控人员：至少配备1个值守或巡查人员进行日常管理，根据地块面积、风险管控难度可适当增加人员。值守或巡查人员主要职责应至少包括：根据要求逐条核查本地块风险管控措施是否完善、有效；确保地块出人口闭锁；陪同来访人员、车辆出入地块，并记录相关信息；工作期间不得擅自离岗、怠岗；工作期间做好文字记录与影像资料留存并存档；若地块不具备派驻值守人员条件，巡查人员应保证至少每日1次的巡查频率。
④地块资料管理：资料管理的目的是保障风险管控过程资料齐全，为后续环境管理提供依据，因此地块使用权人应自行建立档案，并安排专员负责。档案的提取、查阅及补充应经地块使用权人、相关管理部门同意后方可进行，同时由档案负责专员实时记录有关档案的任何变动情况。档案内容至少包括场地调查与风险评估报告、风险管控方案、风险管控实施记录、动态监测计划与监测报告、动态监测设施建设与维护记录等。
⑤开展动态监测：管理办法中明确要求地县级管理部门组织开展土壤、地表水、地下水、空气环境监测，但考虑土壤和地表水采取样品的代表性，最终选用地下水、环境空气作为监测指标，地下水监测频次原则上不少于每季度一次，两个批次间隔不得少于1个月，地块周界环境空气监测频次原则上不少于每月一次，可根据实际情况适当提高监测频次。根据地下水四个连续监测批次、环境空气两个连续监测批次的监测结果，结合特征污染物浓度变化趋势判断是否存在污染扩散情况，确定该地块是否需开展工程控制。
（2）特殊制度控制措施，是根据地块实际情况，设计5种场景可供选择。
①隔离重点区域：为保证风险管控工作人员及相关人员的人体健康，降低其风险程度，针对污染地块内重点污染源及特殊位置需要做警示管理，如地块内污染浓度较高、有坑洼、废弃物堆积、电力设施、工程控制作业区域等存在人员及环境安全隐患的区域，应根据目标位置设立隔离警示带或隔离墩。
②信息监控识别：地块内或周边人员密集、人员与车辆来往频繁及社会关注度高的典型污染地块，应设置视频探头、扬声器、无人机等措施进行地块影像监控及事件报警．影像资料长期保存、定期排查安全隐患；可设置电子门禁、信息识别等装置，自动判断进出地块人员及车辆信息。
③蒸汽入侵预防：地块特征污染物具有易挥发、异味等性质，且对周边居民区、办公区、学校、医院等环境敏感目标存在蒸汽入侵影响的，应采取预防蒸汽入侵措施，主要包括：采用高密度聚乙烯（HDPE）等致密材料覆盖地块污染区域，利用在线监测设施对周边环境敏感点进行预警；合理使用气味抑制剂等措施。
④植被覆盖：地块表层土壤污染，且污染物存在随降雨发生地表径流迁移风险，应根据地块污染特征，采用植被覆盖的方式阻断污染物迁移，预防水土流失。
⑤苫网铺设：地块内地表裸露、无植被覆盖的，应按照扬尘防治要求铺设符合相关规格的苫网。
（3）经动态监测结果判断地块存在污染物扩散迁移的地块均须采取工程控制措施，水平方向扩散迁移的需采取垂直阻隔措施，垂直方向扩散迁移的需采取水平阻隔措施，表层土壤污染物易溶于水、存在污染扩散风险的需采取堵截与收集措施。
①垂直阻隔：形式主要包括土一膨润土隔离墙、高压喷射灌浆墙、搅拌桩墙、水泥帷幕灌注浆墙、土工膜墙等。
②水平阻隔：形式主要包括混凝土、沥青等硬化路面覆盖、清洁土壤覆盖、柔性膜覆盖等。
③堵截与收集：形式可采用明渠、排水沟、收集池等，并采取防渗措施。现场设置收集池的，应对收集池内水质进行检测，并根据检测结果确定处置方式。
3存在的问题
3.1地块管理范围尚存在缺口
此次研究对象限于经过风险评估且需要进行治理修复的地块，在实际管理过程中，发现经土壤污染状况调查发现有污染的地块，因不确定性因素，暂时停止了风险评估工作，这些地块是否需要治理修复、污染是否发生扩散均不明确。因此，这部分地块风险管控如何能够做到有效管理，还有待商榷。
3.2地块管理区域较为粗犷
此次研究将地块调查红线作为风险管控的边界，污染扩散到边界外的需要采取工程管控措施，污染在地块内部扩散情况不能确定，由此可见，若地块经搁置多年后再行治理修复，其修复范围和土方量是否发生变化将无法预判。
3.3存在界外污染的地块仍存在污染扩散风险
在现有暂不开发利用污染地块中，个别地块存在污染边界与红线重合的现象，或经调查发现已发生界外污染，目前，针对界外污染风险管控尚无针对性管理措施，污染在界外发生扩散的风险依然存在。
4建议
继土壤法出台后，各项土壤环境管理制度及技术指南逐渐完善，但仍存在一些短板，现提出如下建议：
4.1加强时限管理
土壤法中明确规定土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动，建议对每一项活动规定最高时限，避免一些地块人为拖延风险评估时间，逃避风险管控管理工作。
4.2核实污染范围
暂不开发利用污染地块风险管控工作时间较长，若发生污染扩散的地块再进行现场修复时，需重新核实污染范围，保证污染土壤及地下水全修复。
4.3完善界外污染土壤环境管理政策
污染地块土壤环境管理工作只针对调查红线内的区域，对于红线外区域的管理尚无相关政策及管理手段，因此建议相关部门尽快出台有效管理办法，防范污染土壤环境风险，保障人居环境安全，不断推动依法治土、科学治土、系统治土，提高管控措施的针对性和有效性，逐步保障土壤健康。
5结论
天津市暂不开发利用污染地块风险管控工作已按照研究工作成果全面展开，相关污染地块已按照上述要求落实风险管控措施，经过两年期的运行管理，管理成果初见成效。首先，切实推进了部分有污染扩散趋势的地块修复速度；其次，通过动态监测，有效防范了污染扩散风险；同时，加强了污染地块责任主体对本地块管理的要求。因此，研究工作的应用是切实可行且有效的。下一步，在已有的工作基础上，需继续深入探讨研究潜在污染地块扩散风险，提高污染地块土壤管理深度，降低污染地块土壤污染和扩散风险，切实降低土壤污染对人体健康影响，确保百姓居住安心。
