文/本刊编辑部
据统计，2013—2017年，全国共发生电动自行车肇事致人伤亡的道路交通事故5．62万起，造成死亡8 431人、受伤6．35万人、直接财产损失1．11亿元。电动自行车引发一次性死亡3人及以上的火灾事故累计达到34起，共造成158人死亡；5年来，电动自行车肇事致人伤亡的事故起数、死亡人数均呈现逐年上升趋势，年均分别上升8．6% 和 13．5%。由此可见，电动自行车安全事故主要是：交通安全事故和引发的火灾事故。
1.电动自行车安全事故发生的主要原因
（1）电动自行车交通安全事故发生的原因
第一，电动自行车自身的质量问题。当前电动自行车行业的规范力度不够，各项监督工作没有到位，致使许多不法厂商有了可乘之机，生产出许多超标电动自行车，这些电动自行车不但能通过质检，还能出厂销售并上道路行驶。据国家质量监督检验检疫总局组织对天津、江苏、浙江、上海、山东、广东、四川等7 个省、市部分企业生产的电动自行车产品进行质量监督抽查，有 73．8%的产品合格。抽查结果表明：此次抽样发现最高车速、车架以及前叉组合件的震动这几项指标违规问题严重。小型企业合格率为65．7%，大型企业的合格率约为 90%，这体现出中小企业生产的电动自行车存在较多质量问题。不合格“电动自行车”大量生产并流入市场销售是导致电动自行车交通事故日益严重的重要原因。
第二，电动自行车使用者安全意识有待提高。电动自行车在使用中骑车人违反交通法规的行为比较突出。由于交通管理部门对电动自行车安全行驶的宣传不到位以及骑车人对相关的法律法规也知之甚少，所以大部分电动自行车的使用者都会有违规行驶的现象。电动自行车违规现象最为严重的是超速行驶，最快的骑行速度可达 60 km/h。这种现象的出现，一方面是电动自行车生产超标所致；另一方面是由于人们在骑行时有明显的求快心理，在超速行驶的条件下如遇紧急情况，很难在短时间做出反应，容易引发交通事故。
第三，电动自行车相关法律法规有待完善。电动自行车按照《道路交通安全法》应归入非机动车行列。因此在日常管理中，交通管理部门也只能按非机动车进行管理。目前的电动车性能及在行驶中的速度等均与轻便摩托车相差无几。按法律规定，这2类车在管理上是大不相同的，最突出的差别在于摩托车驾驶员需经过技术培训，且经过交通规则考试，持证才能上路。电动自行车骑车人上路则没有这一限制，买车即可上路。电动自行车骑车人可以讲基本上是“交通规则”的盲点。这种奇特的现象及交通管理部门在管理上所处的尴尬境地，是对电动自行车的定性不准而形成的。
（2）电动自行车火灾事故发生的原因
第一，由于电动自行车本身电气线路、充电器、蓄电池等零部件设计不合理、质量不合格、安装不规范、使用不当等因素，在停放充电过程中就容易发生短路、过载等电气故障引发火灾。
第二，生产电动自行车所用的塑料、聚氨酯泡沫、橡胶等非金属材料一旦被引燃起火，会很快发展成猛烈燃烧并且产生大量高温有毒烟气，极易造成人员窒息中毒。
第三，我国城乡居民习惯将电动自行车停放在室内充电，有的甚至停放在建筑首层门厅、楼梯间、共用走道等公共区域，一旦起火燃烧，产生的火焰和高温有毒烟气在很短时间内就可将与其连同的空间通道蔓延充实，导致人员疏散逃生困难，从而造成大量人员伤亡。
2.各地关于保障电动自行车安全出台的政策法规
我国是全球电动自行车生产和销售第一大国，经过多年发展，电动自行车逐渐成为消费者日常短途出行的重要交通工具，目前全社会保有量约2亿辆，年产量3 000多万辆。近些年来，电动自行车在便利群众生活的同时，也逐渐变得越来越大、越来越重、越来越快，部分指标超出了现行《电动自行车通用技术条件》的规定。国家和各地方政府纷纷出台政策法规加强对电动自行车的安全管理。
（1）《电动自行车安全技术规范》国家标准报批稿面向社会公示
按照国务院标准化工作改革的精神，中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国公安部、中华人民共和国国家工商行政管理总局、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（国家标准委）四部门，组织电动自行车相关科研机构、检测机构、生产企业、高等院校、行业组织、消费者组织等方面的专家成立工作组，开展《电动自行车通用技术条件》（GB17761—1999）强制性国家标准修订工作，修订后的标准名称为《电动自行车安全技术规范》。2018年1月16日起，该标准报批稿在工业和信息化部、国家标准委网站面向全社会公示30天。
工业和信息化部、公安部、工商总局、质检总局（国家标准委）四部门始终坚持从经济社会发展大局出发，立足于引领我国电动自行车行业高质量发展，以“三确保一坚持”为根本原则，即确保消费者的生命财产安全，确保所有道路交通参与方的共同利益最大化，确保广大消费者基本的出行需求，坚持电动自行车的非机动车属性，指导标准修订工作。新标准全面提升了电动自行车的安全性能，由原来的部分条款强制改为全文强制，增加了防篡改、防火性能、阻燃性能、充电器保护等技术指标，调整完善了车速限值、整车质量、脚踏骑行能力等技术指标。其中，最高车速由20 km/h调整为25 km/h，整车质量（含电池）由40 kg调整为55 kg，电机功率由240 W调整为400 W，并对具有脚踏骑行功能进行了强制性规定。
新标准从发布到正式实施拟设置0．5～1年的过渡期，给企业一定时间进行新产品研发、生产线调整和库存产品消化，具体以标准正式发布稿规定的时间为准。在新标准正式实施前，鼓励生产企业按照新标准组织生产，鼓励销售企业销售符合新标准的产品，鼓励消费者购买符合新标准的产品。
新标准正式实施后，对于消费者已经购买的不符合新标准的电动自行车，将由各省、自治区、直辖市人民政府根据有关法律规定和当地实际情况，制定出妥善的解决办法，通过自然报废、以旧换新、折价回购、发放报废补贴、纳入机动车管理等方式，在几年内逐步化解。
（2）海口市工商、交警和质检3部门联动提升行车安全
2017年8月12日，海南省海口市发布无牌电动自行车限期上牌公告。为解决电动车车主集中上牌问题，海口市相关部门迅速行动，出台了电动车上牌简易预约、增设电动自行车预约上牌服务站等多项便民举措。
目前，海口市工商、交警和质检3个部门已形成联动机制，工商部门在市场走访时会邀请质检部门的技术人员陪同检查，而交警部门在上牌时发现超标电动自行车后，会将超标电动车的品牌、型号进行统计并汇总到工商部门，工商部门会依据数据对相关品牌销售店进行重点检查和打击违法违规行为。同时受到处罚的电动自行车商家的信息，将会在企业信用信息系统上予以公示，消费者可根据企业的情况选择是否购买其产品。
（3）山西太原审议通过《太原市电动自行车管理条例》
2017年10月25日，山西省太原市十四届人民代表大会第六次会议审议通过了《太原市电动自行车管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定，从2018年5月1日起，太原市实行电动自行车实名登记上牌照，驾驶人应当年满16周岁，成年人驾驶电动自行车可搭载1名12周岁以下儿童。《条例》中明确电动自行车是指以蓄电池作为辅助能源，具有2个车轮，能实现人力骑行、电动或电助动功能，符合国家安全技术标准的非机动车。
《条例》规定，本条例实施前购买的电动自行车，在规定期限内登记的，免收号牌、行驶证工本费。条例实施后购买且符合登记条件的电动自行车，初次登记的免收号牌、行驶证工本费。市公安机关交通管理部门可以在派出所、销售企业、居民委员会等设立电动自行车临时登记点。公安机关交通管理部门应当建立电动自行车登记管理信息平台，对登记的电动自行车进行信息采集，实行档案管理。
《条例》还对驾驶电动自行车上路作出了要求，要求驾驶人应当年满16周岁；按照规定安装号牌和随身携带行驶证；成年人驾驶电动自行车可搭载一名12周岁以下儿童等。另外，《条例》还规定了不得在城市快速路行驶、醉酒后驾驶、牵引动物、手持方式接打电话、载物高度自地面起超过1．5 m，宽度左右各超出车把0．15m，长度前端超出车轮，后端超出车身0．3 m等。
3.现有电动自行车安全管理政策的执行效果
（1）理想化政策并不理想
政策的公共性、科学性和可操作性影响着政策执行效果的好坏，理想化政策的定义体现在合法、合理和可行3个方面。现有的电动自行车管理政策经过几年的运行实施后，在政策执行中，都暴露出一些问题,反映出政策在设计上存在一些不足和缺陷，其原因主要有以下几点：
第一，多元决策不足，政策的设计出台没有摆脱精英模式。多元决策观点主张在决策的过程中要充分考虑全社会各个阶层人士的利益。一般情况下，一个问题的提出及政策议程的建立大致经历如下几个阶段：第一阶段，某个社会问题进入公共议程；第二阶段，公共议程引发政府的注意，进入到政府议程；第三阶段，政府议程上升成为公共政策问题。然而，结合中国当前的现实情况可知，不少社会问题在被政府议程吸纳前，甚至并非公众议程，政策决策者往往会按照自己对社会发展变化的判断而主动寻找社会问题并将其纳入到议事日程中。有些受公众关注的议程并未能及时如愿地成为政府议程。这是由于，相对于决策者、政府智囊团等而言，公众处于弱势地位，因而导致公众议程也处于相对弱势地位。中国当前的政策制定模式是一种精英决策模式，社会力量对公共政策的影响力极弱，权力精英的力量，在很大程度上决定着决策的最终结果。这种精英决策模式在中国已存在多年，在今后很长一段时间内将继续存在。
第二，政策设计存在缺陷。政策设计存在缺陷主要有以下几方面原因：一是政策制定的精细化程度尚不够。二是政策的完备性不足，相关配套政策和制度有待进一步完善。迄今为止仍未见相关部门给出具体的配套政策、措施和执行时间表。三是政策的一些内容合法、合“标”但不合当前形势的发展。
（2）执行机构执行不力
电动自行车引发的道路交通乱象，主要还是由于其不遵守交通规则所致。从执法角度来说，对于不遵守交规的行为，最好的办法就是依照法律法规进行相应的行政处理。在电动自行车市场的准入监管中，由于涉及工商、质监等多个部门，监管责任划分不明确，缺少制度性的联合执法，容易出现监管上的真空。电动车推向市场以后，部分销售商为了迎合市场的需要，在登记上牌后，为购买者改变限速器参数，使原本合格的电动自行车变成速度更快的超标电动自行车，要抓住此类违法行为的“现行”确实难度较大。对于不法商贩这种“上有政策、下有对策”的情况，执法机构传统的监管模式和手段己经难以实现政策目的。缺乏先进高效的管理手段，加之受限于执法人员的编制情况，难免会使执法人员在政策的执行过程中感到“有心无力”，影响政策执行效果。
（3）目标群体特点导致政策执行不利
政策执行能否达到预期目标，与政策目标群体有着直接的关系。目标群体对政策执行的影响主要表现在以下3方面：一是目标群体的数量。一般而言，政策涉及的目标群体人数越多，政策执行的难度就越大。二是目标群体的人员类型。人员类型越多，就越难实现对目标群体的约束。三是目标群体对政策的认同度。目标群体认同政策、接受政策，政策的执行效率就高、效果就好；反之，政策的执行效率就低、效果就差。目标群体对政策认同和接受的程度影响着政策能否有效执行。四是政策对目标群体的行为调控和改变的幅度。如果对目标群体思维方式和行为方式的调整与其原来的习惯差距较大，政策执行的难度就大。电动自行车使用群体人数众多，涵盖多个行业，群体中人员的收入偏低，各类人员受教育程度、对法律法规及其惩戒措施认识程度也大不相同。大部分电动自行车的使用人员对公共政策的制定关注较少，导致电动自行车管理政策出台前并没有得到目标群体的广泛参与，使其在目标群体中的认同度并不高。
（4）政策环境制约
政策环境制约因素主要有以下2点：
第一，城市道路交通建设相对落后。现有城市路网密度低，次干路和支路配置不足，交通系统运行速度相对较低，严重浪费了行车成本和时间。在这种情况下，市民更倾向于在出行时使用电动自行车，这是因为这种交通工具具有运行成本低、灵活、轻便的优点。但是，就行车环境而言，选择电动自行车作为出行工具也有其弊端。甚至可以说，一些电动自行车违规行驶是由客观原因造成的：主城区不少路段路面宽度不足，并无专门公交车道、非机动车道之分，非机动车在道路最右边行驶时，极易因机动车的启动、转弯等受到影响。在车流遇阻时，不少非机动车主为节省时间，穿行于机动车之间，在扰乱交通秩序的同时，给自身及他人的人身安全带来了严重的问题。一些路口信号灯对直行灯、转向标识不明，若在机动车放行前非机动车未能行驶，就有可能被机动车流所阻，甚至发生危险。
第二，社会环境规则意识缺乏导致“广场效应”。通常情况下，在汇聚多人的公共场合，人们的言行表现都会和日常生活有非常大的区别，此时相比于个人的道德水平，群众的群体道德水平明显较低，这种群众心理就是所谓的广场效应。“中国式”过马路就是“广场效应”的一种典型体现。在对电动自行车的路面观察中发现，电动自行车的违法行为中也存在“广场效应”。部分违反交通规则的电动自行车驾驶人并非对相关法律法规不了解，而是出于一种“别人这么做了， 我也能这么做”“别人这么做没事，我这么做也没事”的从众心理去实施了违法行为，属于明知故犯。
4.提升电动自行车安全管理政策的对策
政策执行主体的执行活动在不断改造着外部环境，而外部环境也时刻在影响着政策执行的过程。因此，政策主体对政策执行环境的认识不应始终停留在某一静止的环境状态，而应随时关注政策执行环境的动态发展。适时作出调整以应对新生环境的考验。不仅如此，对政策环境的持续关注和适时调整应有相应的制度保障，才能构建起和谐的政策执行环境。
（1）明确奖惩 出台违规处罚实施办法
造成电动自行车管理困境的一个重要缘由是缺乏对政策目标群体在出现违规行为时的具体处罚办法。有规定，但是没有处罚，就会让规定形同虚设。在当前的社会发展阶段，只寄希望于目标群体自律是不现实的，严谨、适当的处罚措施能保证政策执行的顺利进行。“严谨”强调的是处罚办法制定依据充分，过程合法，在执行处罚过程中处置公平。“适当”是提醒执行主体和目标群体，处罚并不是最终的目的，而是只为取缔违规行为，维护社会公众的生命财产安全。“以管代罚”、立法对电动自行车实施牌照管理，进行定期年审，对不合格车辆进行淘汰，不但可以减少超标车的使用，还可以防止有安全隐患的改装车和废旧车辆上路行驶。定期组织车主进行交规学习和考试，规范其驾驶行为。规范电动自行车的使用，增加其使用成本和违规成本，对车主购买和使用形成掣肘，能有效实现“限量”和“有序”的管理目标。
有罚必然应该有奖，发起公众对执行主体的监督和互相监督，曝光违规行为，赞扬守法行为，树立守法榜样。让不侵犯他人权益，遵规守纪的市民契约成为文明的生活习惯，然后进一步内化成社会道德体系，人人共同遵守。
（2）培养政策目标群体的“公民精神”
如果政策主体搭建起沟通平台，畅通了利益诉求渠道，却没有广大公民的参与，民主决策就永远无法实现。政策目标群体的利益诉求不一定是“关注整体的福扯或最大的利益”，而可能更多情况下仍停留在纯粹的利己主义阶段。虽然在既定的合适的法律和制度的结构下，会无意中造成有利于全体社会利益的结果，但是，“乐意为大多数人的利益承担责任和义务，对公共事业和公共利益充满热忱，敢于维护合法的公民权利，理性地参与民主政治生活，注重自身权利与义务的统一”的“公民精神”更能够主观、积极地推动公共政策的科学化、民主化和法治化，推动政策系统的建设和完善，达成善治的目标。
政策目标群体的“公民精神“培养一靠教育，灌输民主、法治、公平、正义、自由的现代社会信念，二靠参与实践。政策主体依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权等鼓励公民关注公共事务，从各个层次扩大公民的有序政治参与。
（3）建立政策执行效果的评估和反馈体系
目标群体管理并不是放任其在“民主”的大旗下肆意干涉政策主体的政策制定和政策执行，绝不意味着培养“刁民”。大众舆论如果不加以科学的引导也会异化成群众暴力。政策主体应该形成制度，设立机构或委托社会机构对政策执行进行及时的跟踪评估，分析政策执行过程中，对政治、经济、文化等各方面产生的直接影响、间接影响和舆论反应。不仅有利于在执行中观察反思预设目标是否合理、充分、全面，政策工具选择是否恰当有效，还能及时发现执行活动中出现的困难和问题，制定有效的调整和补救方案，控制政策执行的进程和结果。当然，建立政策执行效果的评估体系必须先制定正确、可行的评估标准，依照标准来检查执行行为，纠正偏差，评估执行效率。建立政策执行效果的评估体系关键还在于评估后要进行的反馈环节，要在监督评估和政策主体之间建立起沟通体系，有利于协调配合。透明科学的评估和反馈体系的建立，能在最大程度上“用事实说话”，培养出政策目标群体对政策本身和政策执行主体的信任感，同样是保障政策执行过程顺畅和政策目标最终达成的必要条件。
（4）完善电动自行车管理所需的设施建设
第一，建设非机动车专用道。电动自行车的管理不仅考验城市管理者的水平，更关系到城市的整体规划和长远发展。随着城市现代化的进程，机动车道路优先发展，机动车数量激增，导致道路交通量增加，减少了其他交通模式的共享。
第二，建设非机动车停车场（站）。可以考虑投资建设国家专利设计的“非机动车自助停车管理系统”。自助停车系统的自助停车装置是一个车辆固定架与地面连接，并有电子系统控制的锁具，能有效防止车辆停放时被盗。车主通过缴费卡实现车辆的自助存取，无需专人值守。另外还有配套的半封闭的停车设施，遮风避雨，满足车辆全天候停放的要求。
第三，发展公共交通系统。要限制电动自行车数量过度膨胀，唯有提供更便捷，更安全的交通工具供群众出行选择。公交优先是现代城市交通发展的先进理念，是解决昆明市交通拥堵问题的重要手段。大力发展快速公交和地铁等大运量的公共交通系统，减少长距离的电动车出行。
