吴剑雄，汤本祥
（安徽省合肥市公安局交通警察支队，安徽 合肥 230000）
我国电动自行车保有量已经达到2亿辆，且由于其自身优势电动自行车越来越普及，成为城市交通中的一个重要构成部分。然而，随着电动自行车数量的增长，道路交通安全管理的难题也随之增加。在我国很多地区，道路交通事故总量中电动自行车占各类交通方式的比例居于前两位。数量巨大的电动自行车在城市交通运行中交通安全违法现象日益严重，交通事故频发，直接给城市的道路交通安全带来影响。目前一些欧洲国家、新加坡[1]和日本[2]等发达国家对于我国道路上比较常见的超标电动自行车一律按照机动车管理。在我国，由于对电动自行车的定性尚不明晰以及部分生产、销售商不按照规定对电动自行车加以限速，导致电动自行车越来越“轻摩化”[3]。
在电动自行车管理对策方面，2006年，张学亮等[4]借鉴发达国家电动自行车管理经验，根据南京实际从交通定位和行业发展的角度阐述了南京电动自行车管理问题的对策。2010年，刘元昌[5]认为应当保障电动自行车的路权。2012年，杨慧敏等[6]提出了大力发展公共交通的电动自行车交通管理对策。2016年，刘红英[7]归纳分析了深圳、广州和北京对电动自行车的“限电”交通管理政策，提出了电动自行车应实行自愿投保制度。
目前国内有关电动自行车的研究主要集中于其交通特性和交通安全，对电动自行车管理问题的研究往往最后归根于国家有关规范和技术标准的缺失。对电动自行车管理对策方面研究中提到的保障非机动车路权、优化交通信号相位设置等具有很强的现实意义，然而就地方政府相关部门的具体工作方面的研究比较缺乏，提出的对策往往是政策层面的，很少是关于地方政府部门如何开展具体工作的。
据统计，2013年合肥市区居民出行方式占出行总量比例最高的为电动自行车（27.4%），2016年，合肥市地区生产总值在全国城市中排名第25位，为6 273.3亿元。希望本文提出的管理对策不仅促进合肥市电动自行车道路交通安全管理工作，也为其他地区提供经验。
1合肥市电动自行车运行基本情况
合肥市总面积11 445.1 km2，市区面积955.6 km2，2016年道路总里程达到7 999.5 km，市区道路总里程为2 032.6 km，主干道和快速路为1 390.0 km，主干道密度较高，支路数量不足。合肥市二环以内仅占市区面积约10.0%，但人口聚集达52.4%，中心区人口密度较高。
（1）电动自行车道路通行条件
第一，一环以内。市区一环以内主要道路共57条，非机动车道设置率为44.6%。非机动车道运行正常的仅占30.8%。对于未设置非机动车道的31条道路近一半以上的道路(双向两车道或一车道)机非冲突比较明显，有近10%的道路(双向三车道)完全有条件设置非机动车道但没有设置。在市区一环以内，单行道共6条，非机动车道设置率为50%。在南一环路与东一环路交叉口的下穿桥处、东一环路与胜利路交叉口的下穿桥处、南一环路与金寨路交叉口西的高架入口处和五里墩立交桥的入口处，非机动车道突然变窄，几乎所有电动自行车均驶入机动车道。
第二，一环以外。一环以外道路大多数较宽，但非机动车道很窄且被机动车停车位大幅占据的现象较为普遍，如紫云路和黄山路等；非机动车道入口处设置人行道砖和盆景柱等设施的现象较为普遍，导致电动自行车难以驶入，如望江路和黄山路等；个别道路很宽，完全有条件设置非机动车道却没有，如庐州大道等。
第三，交通信号相位设置。部分路口如阜阳路与寿春路交叉口、马鞍山路与太湖路交叉口的交通信号相位中设置了机动车右转弯停车信号，能有效减少机非冲突，但是也有部分主干道和次干道交叉口未设置机动车右转弯停车信号，机非冲突较为严重，如徽州大道与南一环路交叉口。
（2）电动自行车出行特点
从合肥市一环以内、一环与二环之间和二环以外3个区位中各选取1个能代表各自区位人口密度平均水平的典型路口，即阜阳路与寿春路交叉口（所处区位为一环以内）)、徽州大道与太湖路交叉口（所处区位为一环与二环之间）和徽州大道与紫云路交叉口（所处区位为二环以外），这3个路口均设置了机非隔离良好且交通运行正常的非机动车道，交通高峰时段即早、晚高峰时均有民警、协警和文明劝导员对路口的电动自行车进行交通安全管理。在交通高峰时段合肥市电动自行车出行量显着增加，由于在交通高峰时段这3个路口电动自行车出行量呈现明显的正相关且数值差距在25%以内，因此对这3个路口交通高峰时段电动自行车运行特点进行调查，调查结果可以保守地反映出日常情况下合肥市电动自行车交通安全违法严重程度和安全驾驶行为特点。笔者于2017年3月份在交通高峰时间段对这3个典型路口的一个来车方向各拍摄2 h视频（在07：00—09：00和17：00—19：00这段时间里，每隔10 min拍摄10 min），对视频中通过路口的共计10 190辆电动自行车进行观察和统计，发现合肥市电动自行车总量中：第一，上牌率仅为25.0%左右。第二，驾驶人系戴安全头盔的占25.9%左右。第三，雨天时加装雨篷的约占58%。第四，在机非隔离设施良好的道路上，不在非机动车道内行驶的约占33.7%，而在没有护栏等机非隔离设施的道路上绝大部分会在机动车道内行驶。第五，逆向行驶的约占7.9%。第六，违反规定载人的约占9%。
（3）电动自行车道路交通事故情况
2016年合肥市交通事故总量为371 451起，其中电动自行车交通事故数量为44 573起，占事故总量的12%。2014—2016年，合肥市交通事故伤亡人数之和中交通方式为电动自行车的始终居于首位。合肥市电动自行车交通事故死亡人数在2014年、2015年和2016依次为45人、70人和89人，呈现逐年增加的趋势。
统计结果表明：在合肥市近5年亡人交通事故的电动自行车驾驶人有责过错总量中“违反规定在机动车道内行驶”居首位占总量比例接近50%，“闯红灯”和“醉酒后驾驶电动自行车”并列居第2位，占总量的比例均为14.6%。以上3种电动自行车交通安全违法尤其值得合肥市有关部门重视。
近3年来，由于源头管理工作不到位导致的电动自行车定性复杂和非机动车保险业务的缺失也给合肥市电动自行车交通事故处理工作带来了困扰。
2.合肥市电动自行车道路交通安全管理状况
合肥市目前对电动自行车没有实行限行或禁行的政策。电动自行车管理工作由质监部门、工商行政管理部门和公安机关交通管理部门承担。
（1）相关的地方性法规、规范和文件
合肥市乃至安徽省目前没有制定有关电动自行车管理的专项法规，电动自行车道路交通安全管理的依据是地方法规《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》《安徽省道路交通安全管理规定》和《合肥市道路交通安全条例》。相关文件包括安徽省质量技术监督局发布的《安徽电动自行车安全技术要求》(DB34T784—2008)，安徽省公安厅发布的《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》。
（2）质监部门相关工作情况
合肥市质监局已公布的最近3次电动自行车产品质量市级监督抽查时间为2015年第4季度、2016年第1季度和2016年第2季度，这3次抽检结果合格率均为100%。最近公布的2016年第2季度抽检结果显示：在“整车质量”“脚踏行驶能力”和“反射器和鸣号装置”普遍存在不合格，但是综合判定依然被判定为合格。
（3）工商行政管理部门相关工作情况
安徽省工商局和合肥市工商局定期对销售市场上的电动自行车进行抽检，对最高车速、脚踏行驶能力、整车质量(重量)、电动机功率和蓄电池的标称电压等项目进行鉴定。
（4）公安机关交通管理部门相关工作情况
2009年至今，合肥市创建精神文明城市，全市64个文明示范路口每天早晚高峰期间均有文明劝导员在非机动车道出入口处专门对电动自行车驾驶人进行管理，劝导纠正其交通安全违法行为。
2017年1月16日至2017年3月29日，合肥市交警支队市区9个路面执勤大队对非机动车交通安全违法的处罚总量为59 066起，警力数为470人，人均处罚量为125.7起，对电动自行车交通安全违法的处罚量较少。
电动自行车躲避交警执法、源头管理不到位导致的无牌电动自行车占大多数，对电动自行车交通安全违法无法进行非现场处罚、罚款需要自备零钱和大量电动自行车驾驶员是中老年人等情况增加了电动自行车交通安全执法的难度。由于交警对电动自行车交通安全违法多采取口头教育，导致电动自行车驾驶人交通安全意识普遍提高较快，但交通安全法律意识提高缓慢。
（5）合肥市电动自行车管理存在问题
显而易见，合肥市电动自行车保有量大、交通违法现象普遍、交通事故伤亡人数多。宽松的源头管理直接导致了合肥市电动自行车未上牌和超标的比例很大，也加重了交通安全执法的难度；电动自行车改装和定性的问题以及非机动车保险业务的缺失给交通事故处理工作带来了困扰；道路设施方面未注重保障非机动车路权不仅增加了机非交通冲突，还使得“电动自行车违反规定在机动车道内行驶”交通安全违法更加普遍，而这一行为在近5年合肥市亡人交通事故的电动自行车驾驶人有责过错中居首位；电动自行车驾驶员的交通安全法律意识水平较低凸显了宣传教育和道路交通执法方面工作的不足。电动自行车管理不是一个政府单位就可以完成的，合肥市政府应当以减少电动自行车交通事故及其伤亡人数、规范电动自行车源头管理、压降电动自行车交通安全违法和缓解城市道路交通压力为目标，统一各单位管理的步调并改善各项执法工作，疏通各单位之间沟通协调的壁垒，进一步保障电动自行车的路权，从顺应居民出行选择的角度降低电动自行车出行量。
3.合肥市电动自行车管理对策
（1）完善管理规范
合肥市应当尽快制定有关电动自行车的管理规范。在管理规范中规定：处罚对电动自行车进行非法改装的单位（包括生产商、销售商和修理店），以改变由交警处罚“驾驶改装、加装电动自行车上道路行驶的行为”的尴尬局面；处罚生产和销售《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》以外电动自行车的厂商、销售商；交警对不接受处罚的电动自行车驾驶人有要求其参与文明劝导或者抄写法律法规的权力；电动自行车驾驶人应当安全驾驶电动自行车：第一，必须佩戴安全头盔。第二，左转弯时开启转向灯或者伸手示意。第三，在雨天时穿戴雨衣，杜绝加装雨篷雨伞等。
（2）建立以《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》为核心的源头管理制度
质检部门应当通过送检和抽检相结合的方式来严格制定《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》，避免生产商将某一品牌型号的电动自行车改装后再送检。工商部门可以直接以《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》作为抽检标准，而不是原先的进行技术鉴定，采取抽检和暗访相结合的执法方式，以提高工作效率并获得更多的时间人力开展广泛深入的监管。对于消费者购买不符合《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》的电动自行车而无法登记上牌的情况，销售商应当接受退货。
（3）完善对电动自行车交通安全违法的执法方式
合肥市公安局交警支队各路面执勤中队应当设置“电动自行车治理岗”，以“抄写法律法规或者参与文明劝导”的方式对几类特定电动自行车交通安全违法者进行警告教育。开通合肥市政府交通安全违法罚款缴纳的“支付宝”和“微信”账户，方便对电动自行车交通安全违法的执法和缴纳罚款。
（4）完善电动自行车交通安全执法制度
合肥市公安局交警支队应当将处理电动自行车交通安全违法列入绩效考核菜单，每个路面执勤中队应将电动自行车交通安全违法驾驶人抄写法律法规或参与文明劝导的次数记录下来，并将本单位每月处罚和教育电动自行车交通安全违法的数量逐层上报给支队的电动自行车管理牵头部门，由牵头部门根据各个中队、大队的处罚量和教育量进行计分、排名和通报。
（5）完善各部门之间的协作制度
质监部门应当及时将《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》的更新情况和抽检结果、违规企业和产品名单及时反馈给工商部门，工商部门和公安机关可以对销售商进行联合执法，根据《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》检查电动自行车的超标情况，工商部门应当将市场上电动自行车销售量反馈给公安机关交通管理部门，让公安机关交通管理部门获得电动自行车保有量方面的数据，通过电动自行车上牌率来检验本单位电动自行车登记上牌工作进展情况。
（6）保障电动自行车的路权
在非机动车道设置和管理方面：第一，对非机动车道加设隔离护栏，如东一环路、花园路。第二，对非机动车道入口处阻碍电动自行车驶入的人行道路缘石、绿化设施和大型护栏等予以拆除或者改建，如紫云路、清溪路与西一环路交叉口、黄山路。第三，取消部分非机动车道内严重影响电动自行车通行的机动车停车位。第四，在双向三车道或者三车道以上的路段，设置非机动道，如庐州大道、紫云路。第五，对于双向两车道的路段，应该取消机动车停车位，加设非机动车道，如阜南路。
在下穿桥、高架桥和立交桥的入口处附近应当加设减速慢行标识，提醒经过的机动车和电动自行车减速慢行，引导电动自行车靠近道路右侧行驶，如桐城路与南一环路交叉口下穿桥处、五里墩立交桥上桥口处、马鞍山路与南一环路交叉口的高架桥上桥口处。
对合肥市各路口的交通信号相位应当视情况加设机动车右转弯停车信号，减少同一来车方向的直行电动自行车和右转弯机动车之间的交通冲突。
（7）实施部分路段电动自行车限行或机动车限行的政策
环城路为双向一车道且交通信号灯少，旨在为机动车提供快速通行的条件，应当禁止电动自行车通行。
在宽度不足7 m的道路上，电动自行车的载客运输能力优于公交车和轿车。庐江路、红星路等单行道周边居民区密集、电动自行车出行量较大，应当取消占用道路的机动车停车位，划设为非机动车道，充分发挥已有机动车单行道的积极功能。对于巢湖路、滨河路、阜南路（宿州路—蒙城路）等双向一车道的路段，可以加设非机动车道并施行机动车单行政策。
（8）加强交通安全宣传和教育
应当通过报纸、电视和微博微信等互联网媒体对电动自行车管理的规范、文件、制度和最新的《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》等进行广泛宣传。电动自行车销售商应当在门店内公示《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》并向消费者告知安全驾驶的法律规定和有关知识。
（9）有的放矢的整治电动自行车交通安全违法
合肥市公安局交警支队各路面执勤中队应当在市区电动自行车流量大的位置设置“电动自行车治理岗”，如金寨路、徽州大道、马鞍山路、长江路、繁华大道（经开区）等主干道，阜阳路、蒙城路等次干道以及行政服务中心和购物中心附近。
对于合肥市近五年亡人交通事故中电动自行车驾驶人有责过错所占比重最大的“不按规定在机动车道内行驶”“电动自行车闯红灯”和“醉酒后驾驶电动自行车”这3类交通安全违法要加大处罚教育的频次和力度。
（10）推动电动自行车交通事故处理工作
在道路交通事故处理工作中发现的《符合登记标准的电动自行车生产企业及产品名录》之外的电动自行车，由相关单位对该电动自行车的销售商和生产商进行处罚。
在已有的合肥市道路交通事故快撤快处微信平台中加设对“电动自行车-轿车”和“电动自行车-电动自行车”2类形态的简易交通事故快撤快处处理功能，将这两类道路交通事故的几种常见碰撞形态图示及定责规定录入平台，实现对部分电动自行车道路交通事故的互联网快撤快处。
非机动车保险的价格通常在20元钱左右，对于电动自行车消费者来说不难承担，不仅能够保障电动自行车驾驶人的权益，还可以大大减少电动自行车道路交通事故处理工作的困扰。合肥市政府应当尽快制定并且施行非机动车第三者强制保险的政策：消费者在门店或者网站购买电动自行车必须同时购买相关的非机动车第三者强制保险，否则该电动自行车不能上道路行驶。
（11）优先发展公共交通
当电动自行车被禁行后，市民会转向选择公共交通，因此优化公共交通，可以缓解电动自行车给城市带来的交通压力：第一，增加衔接新老城区的公交线路，例如市中心和经开区之间只有150，226两条公交线，在白天大部分时间段内几乎辆辆车都爆满。第二，减少公交线路重复，如长江路上行驶的公交路线就有25条，而44路公交车和46路公交车的路线几乎相同。第三，提高公交车准点率，如701，44，13路车在交通高峰时段较多出现晚点20 min以上的情况。第四，现有公布公交线路调整信息的媒体方式为网络和微信平台，应当增加传统媒体电视台和报纸，为中老年乘车人提供方便。第五，推动智能公共交通建设，开发手机APP应用和建设电子显示屏，让公交车搭乘者得知公交线路以及公交车的具体到站时间。
电动自行车道路交通安全管理任重而道远，有关领域还需要不断探索。
