侯文倩 黄楚兴
改革开放三十年来，随着我国经济的发展，城镇、村庄建设扩张占据大量农业用地，同时人口数量的剧增导致我国耕地面积不断减少，形势严峻。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，国家鼓励土地开发整理。推进土地整理、实现集约用地，充分体现了对土地资源从数量管理向数量和质量并重管理的转变。可见推进土地开发整理是我国土地国情的客观要求，是实现耕地总量动态平衡的主要途径，是推动生态、经济、社会效益协调发展的重大举措，是土地资源潜力挖掘的后备力量。
1土地开发整理内涵
我国台湾地区在1970年和1980年分别颁布了《市地重划实施方法》和《农地重划条例》，标志着该地区土地整理的运作步入规范化阶段。虽然我国内地的土地整理可以追溯到公元前年西周时期的井田制度，但土地整理的系统研究却滞后于海内外。在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程图。我国的土地整理分狭义和广义两种。狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。
简单的说，土地开发整理就是采取措施对田、水、路、林、村的综合整治，通过动态调整，改善生产条件，提高土地利用率，提高土地质量；在不破坏环境的情况下开发闲置土地和未利用地；对在生产建设中挖损、塌陷、压占等造成的破坏而废弃的土地进行复垦。由此可见，进行土地开发整理可以增加耕地面积．提高土地集约利用率．增加有效耕地；调整土地关系，使土地关系适应土地生产力提高的要求；扩大综合生产能力，提高土地产出率；实现土地资源的景观功能。
2土地整理的国内外研究进展
2．1土地整理的国外研究
“土地整理”一词在国外最早问世于德国，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名词。土地整理的概念首次出现在巴伐利亚王国的法律中，根据这项法律设立了土地整理专门机构。随后，联邦德国制订颁布了第一部《土地整理法》。法国也颁布了土地调整法。俄国的土地整理也建立了土地管理学校，有关的土地整理研究一直延续至今。
近些年来，欧洲关于土地整理的研究领域发生过意义重大的三大事件：1988年在佛雷得伯格召开欧洲土地整理专业会议，主要探讨中欧和西欧国家如何缩小城市与乡村的生活差距，如何进行娱乐用地规划，以及如何将土地整理作为解决土地利用矛盾的手段而发挥作用；1996年在葡萄牙首都里斯本召开乡村综合规划会议，会议的主题以满足可持续发展的环境综合规划和增加社会参与为特色：2000年在荷兰的代尔夫特举行了土地市场和土地整理专题论坛，会议着重研究在西欧国家将土地整理应用到与产权相关的土地制度改革的可行性问题。
目前国外土地整理的研究主要集中在三个方面：一是土地整理与农业、农村发展的关系。斯科勒瑟(1999)通过对开展过土地整理的区域和未开展区域的比较分析，在对乡村发展政策和土地整理项目的评估的历史回顾中，找到了土地整理与乡村发展之间的相互关系。土地整理政策通常有最初的农业目标，但后来就逐步变成了农村发展的手段。~一--是土地整理模式的研究。在土地私有化的情况下，土地整理的核心是产权调整，最重要的条件是必须取得整理区域内产权持有人的同意，Binnst和Zaheer等人通过对土地整理参与主体的行为研究，将土地整理分为自愿型、部分自愿型、强制型等模式。三是土地整理的效益研究。葡萄牙学者JC.Coelho认为，应当将经济的、自然的和环境的因素作为土地整理评估的重要因素，每一项土地整理不仅会改变自然的、生物的和结构上的环境，而且也会改变人类社会经济环境。
2．2土地整理的国内研究
我国的土地整理实践起步较晚，真正作为土地开发、利用、整治和保护的重要手段得以实施还是在建国初期。从土地整理在我国的发展历程看不同时期有着不同的内容和重点。如建国初期土地整理的主要内容是重新分配土地，实现耕者有其田的目标；20世纪80年代初，随着农村联产承包责任制的推广和发展，土地开发整理工作的重点又转移到土地权属关系的调整；20世纪末，随着新修订的《土地管理法》的实施和国土资源部的成立，土地整理注入了新的内容，迈上了新的台阶。
同样，我国土地整理的研究也起步得比较晚，研究的领域主要包括：一是土地整理的理论研究。土地整理的理论包括阶段理论、市场理论、效益分析理论等等；二是土地整理的机制研究。上海市房地局提出土地整理的运行机制主要包括利益机制和运行机制；韩润仙等人则认为土地整理包括组织机制、投入机制、利益机制和协调机制，提出我国土地整理必须建立在市场运作和国家调控基础上，才能使土地整理有的放矢；三是土地整理的技术研究。国土资源部下发了耕地保护和土地整理及耕地分等定级管理程序、工作方法、实施指导手册。四是土地整理的权属研究。余振国、吴次芳等都有研究，但还在探索阶段，还未形成一项十分有效的产权调整方案。。我国台湾地区开始的土地整理工作，对土地整理的全过程都有一定的研究。如整理区选择问题、整理中的规划设计问题、整理后的土地分配问题、权属问题等都已形成了标准，有很多经验值得内地借鉴。
综上所述，我国在土地开发整理的理论和实践研究方面与国外相比都存在着差距，主要表现为在实践上缺乏专项技术支撑，没有成熟的理论体系作为基础；在理论上没有对我国土地整理存在问题进行深入研究，只停留在初级阶段，法律法规还尚不完善。
2．3土地开发整理存在的问题
2．3．1我国土地开发整理现状
根据国情，现阶段的土地整理一般指的是农村地区土地整理。主要是以增加耕地面积，提高土地利用率，提高耕地质量，通过整治，改善农业生产条件，农民生活水平为特征。农地整理包括调整农地结构，归并零散地块：农田整治及道路、沟渠等基本建设；复垦废弃土地、开发宜农荒地；规划地界、确定权属；改善环境，维护生态平衡等内容。我国在土地开发整理方面取得的成果包括以下几个方面：
(1)经济效益分析。伴随着土地开发整理的开展，各行业经济产值随之提高，带动了整个经济的快速发展。同时，大大提高了农用地的生产率，使生产关系适应了生产力的发展。补充了耕地数量，提高了耕地质量，保证了粮食的安全，降低了生产过程中不必要的成本。经测算，整理1亩耕地可增产粮食产量180kg增产10％～20％左右，生产成本降低20％左右，农村劳动力节省30％左右。
(2)社会效益分析。在增加耕地数量，提高耕地质量的同时，也增加了农民的收入，提高了其生活水平，增加了就业率。通过项目建设，既使农业基础设施条件得到改善，又增强了农
业发展后劲。间接地为农业发展，农村建设，农民生活做出了贡献，有力推动了物质文明和精神文明。并具有显着的社会意义。
(3)生态效益分析。按照生态环境保护和建设的总体要求，进一步规范了宜农土地后备资源的开发，通过土地整理和复垦，以及在不破坏生态的条件下对土地进行开发，耕地的数量逐年提高，毁林开荒、乱垦乱伐和围湖造田等生态行为得到遏制，土地生态环境得到改善。
2．3．2土地开发整理存在的问题
(1)土地开发整理公众参与度有限。土地是农民的命根子，对土地进行开发整理关系到农民的切身利益。我国在土地整理的过程中往往以政府为主导，项目区的选择、设计、施工和验收大多由政府组织实施，农民只能作为旁观者，很少参与其中。随着项目的实施，问题日益突现。一些项目在进行可行性研究阶段，没有与相关利益者进行充分沟通，项目完成后与农民所需相差甚远，不能满足其根本利益。
(2)土地开发整理过程中先进技术缺乏。目前我国大部分土地开发整理仍采用传统方法、以经验为主的定性方法进行项目可研、规划、评价，缺乏系统的整合过程。对于“三S”技术和先进的数学模型没有充分的应用到理论研究和实践探索中，造成一定程度上的失实。导致项目的精度不高，人为因素比重较大。
(3)土地开发整理规划不健全。土地整理在土地利用规划体系中是基层的、详细的、实施性的规划措施，规划制定过程不仅要考虑更高层次，更大区域范围内土地利用规划的要求，还要考虑土地整理区域之间的衔接以及不同整理区目标的协调。而我国的土地整理专项规划的制定过程基本上处于封闭状态，收集资料、制定目标、分解指标缺乏科学性，因而无法在规划过程中对土地整理进行详细、具体的定位。而地方政府缺乏长远考虑，忽视规划的重要性。
(4)忽视了生态环境的保护。科学的土地开发整理有利于生态环境的改善，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境。而土地开发整理不当会造成严重的生态灾难。在对土地开发整理实施的过程中，土壤的各种理化性质及相关生态过程均受到不同程度的影响。如坡地开垦扰动地表、坡面，引起或加剧水土流失和土地沙漠化，并有可能造成局地气候恶化。为追求耕地高产出率而一味加大垦殖力度反而会造成土壤肥力下降，生产力降。并且在进行农业生产时大量使用化肥、农药会对土壤造成污染杀害其中丰富的微生物。在土地整理方案实施过程中，往往在短期经济利益和地方政绩的驱使下，对一些具有特殊重要意义的自然生态系统及人文景观造成永久性破坏，造成无法弥补的经济和生态损失。。
(5)土地开发整理成果缺少评价指标。土地开发整理评价包括生态评价，土地适宜性评价以及项目评价。目前我国土地整理评价比较注重前期工程的评价，对项目实施运行管理，生态影响的评价关注很少。更缺少相关制度和指标来标准土地整理成果，造成部分土地开发整理不能发挥应有的作用。
3完善土地开发整理的对策和建议
3．1制定科学的土地开发整理规划
规划管理是土地开发整理的前提。国外土地开发整理本身无一例外地都有一个规划设计的过程，日本更将土地整理(土地重划)作为“城市规划之母”，体现出土地整理和规划之间的相互依存关系。土地开发整理规划是一项涉及多个领域的系统工程。完善、科学的土地开发整理规划是推进土地整理，使其产生最大效益的重要环节。因此要在土地开发整理过程中做好与土地利用总体规划，城市、村镇建设规划，基本农田保护规划等各项规划的相关工作。以土地利用总体规划为依据，根据土地用途管制进行土地整理，同时根据土地总体布局和土地利用现状，合理划分开发整理项目区，根据因地制宜原则，发挥土地利用的潜力。
3．2积极推动土地开发整理公众参与度
人民群众是历史的创造者，是实践的主体。公众参与度的提高可使土地整理具有强大的群众后盾。公众参与土地开发整理项目，可直接了解项目的情况，通过与群众沟通，不断完善改进项目的实施，使其更具民心，更具可行性，更具科学性。土地整理是一项“民心工程”，是为农民办好事，就要让农民多参与，这不仅是一种理念，更是推动土地整理向前发展的一种更科学、高效的方式。
3.3重视土地开发整理中的生态环境问题
正如前文所说合理的土地开发整理有利于改善土地环境，而过度或不当的土地整理会对生态环境产生直接或间接的负面影响。如果人们在进行土地开发整理过程中注意到并重视经济、生态、社会效益的和谐性，将有利于土地整理工作的开展。因此在开发整理工作中重视中低产田改造中的生态环境保护，加强农田水利工程的生态环境建设，大力营造防风林、生态林。由此，不仅可以增加有效耕地面积，提高耕地质量，保护生态环境，还可使土地开发整理实现可持续利用。
3．4加强土地开发整理项目运行管理，进行项目后评价
项目运行管理是对项目实施进行控制，保证建成后达到预期效果，实现土地开发整理目标。项目建成后的评价是对项目的反馈阶段，是检验目标实现程度，提高项目管理水平的重要手段。科学的完整的项目评价可以指出土地开发整理过程中存在的问题，增加土地面积，提高耕地质量，合理组织土地利用结构，提高土地集约度。因此，应抓紧制定运营制度和后评价制度，明确土地开发整理形成的土地资产和工程资产的所有人、管理负责人和使用人，明确土地开发整理项目后评价的内容、程序、方法和指标体系。
4结论
综上所述。我国土地开发整理的发展仍处于初级阶段，其理论与实践研究的全面展开与发达国家相比还有很大的差距，但也存在着很大的挖掘潜力。在今后的研究中，要结合我国国情进行研究，具体问题具体分析。在研究方法上，改变传统的定性分析和简单的定量分析。积极开展基于GIS技术、系统动力学模型、人工神经网络等现代方法、模型和技术的融合和应用研究。而目前土地开发整理评价所建立的指标体系多为单向指标和定性指标，尚未形成统一的权威指标体系，因此必须开展基于可持续发展的土地开发整理评价，突出区域特色。从而保证土地开发整理工作的健康、有序发展。
