[摘要]建设终身教育体系和学习型社会已成为世界众多国家教育改革和发展的重要举措。当前我国各地的学分银行建设工作总体发展态势良好，但在具体实施过程中也面临着学分银行的定位模糊、目标架构千差万别、学分认定的标准莫衷一是、学分转换的需求不高等现实困境，需要从顶层设计入手，以政府为主导成立终身教育委员会统筹学分银行建设工作，积极搭建国家资历框架，统一学习成果认证标准，并通过“互联网+”，重新理解学分银行需求，进而从学习者立场思考学分银行平台的建设工作，全面激发学习者的学习热情。
[关键词]学分银行 国家资历框架 学习型社会 终身教育
[作者简介]齐亚丽（1982- ），女，吉林四平人，吉林工程职业学院建筑工程学院院长，副教授，硕士。（吉林 四平 136001）
[中图分类号]G720 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）06-0078-06
21世纪以来，“互联网+”正深刻地改变着社会生活的方方面面，新的工作机会不断呈现，新的工作领域不断拓展，创新成为时代的主题。2015年，习近平总书记在山东青岛开幕的国际教育信息化大会上提出，推动教育变革和创新，通过构建网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系，建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会，是人类共同面临的重大课题。同年11月，联合国在韩国仁川举行的世纪教育论坛上提出了“教育2030行动框架”，来自130多个国家和地区的1500多名代表通过了《仁川宣言》，规划了世界未来十五年的教育发展蓝图——建立“全纳、优质、公平的终身教育体系”，倡导全球实现公平教育、终身教育，使人人可以获得终身学习的机会。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中再次提出，优先发展教育，通过网络教育、继续教育等方式，加快建设学习型社会。打造终身教育体系，建设学习型社会已成为全社会的共识，而起着终身教育“立交桥”作用的学分银行制度逐渐成为政府和学术界关注的热点。全国部分省市、高校或行业企业相继开展了学分银行的试点探索，并取得了一定的工作成效，但因缺乏国家层面的整体设计和统筹安排，相关实践试点呈零散、局部、区域和自发特征，以致学分银行制度建设面临着发展瓶颈。因此，厘清当前学分银行的发展现状，梳理存在的主要问题，思考如何通过终身教育委员会统筹各地学分银行的建设工作，对我国建设学习型社会是非常重要的。
一、学分银行的发展现状
学分银行借鉴和模拟了银行的管理理念，将学分当作可以存储、兑换、信贷的工具，通过学分认定、积累和转化，打破了原本存在于学历教育之间、学历教育与非学历教育之间的壁垒。由于学分银行连通了各级各类教育机构和行业，使不同教育机构之间的学习成果可以相互认知，学习者不用重复学习，这极大地激发了学习者参与学习的热情，从而促使其在世界范围内得以迅速推广。自2004年我国教育部首次提出探索学分银行制度改革以来，学分银行的相关研究探索逐渐成为教育体制改革的“热点”，学分银行的实践探索呈现了“百花齐放、百家争鸣”的局面。
1.学分银行建设发展历程。1982年，学者关世雄发表文章《美国成人教育一览》，首次将学分银行的概念引入国内。学分银行作为成人教育制度改革的一个方向开始引起学者们的逐渐关注。2004年，教育部在《农村劳动力转移培训计划》中首次提出，建立和探索“学分银行”制度。同年8月，教育部《关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》提出，要在职业院校探索和建立学分累计与转换信息系统。在政策的大力推动下，全国千余所职业院校尝试开展“学分银行”项目。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出，国家教育体制改革重点之一是建设终身教育体制机制，要建立“学分银行系统”，搭建学习成果认知体系，从此有关学分银行的研究和实践探索进入了快速发展期。同年年底，北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省被列为首批开展开放大学试点的省市。同时，中央广播电视大学开始向“开放大学”转型，逐步推行学习成果认证和“学分银行”制度。自此，全国各省市纷纷根据政策规定，依托开放大学或广播电视大学开展学分银行的试点工作。
2012年，教育部《关于加快发展继续教育的若干意见》提出，要建立各类继续教育学习成果认证、学分积累和转换的“学分银行”制度。2015年，党的十八届五中全会提出，要通过建立个人学习账号和学分累计制度畅通继续教育、终身学习通道。2017年2月，教育部部长陈宝生在全国教育工作会议上提出，要探索学分银行运行机制，继续做好继续教育学习成果认证、积累与转换试点工作。2017年11月，国家开发大学（原广播电视大学）与新教育研究院、超星集体合作研发的开放式学习平台——“学银在线”正式开通，这是以慕课为核心、以学分银行为理念的开放网络学习平台，标志着我国的学分银行进入了快速发展的新阶段。
2.学分银行建设实践现状。自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）中明确提出“建设学分银行系统”以来，我国各省市结合自身实际情况积极探索了学分银行的制度建设工作，主要有以下几种模式：
第一，市民学分银行。2009年11月，浙江省慈溪市成立市民学分银行，这是全国首家市民学分银行，随后北京市西城区以及杭州湖滨商圈等也先后建成市民学分银行。慈溪市市民学分银行建立市民终身学习账户记录，鼓励市民通过学习累积学分，学分可以兑换教育服务、社区生活服务等。
第二，终身教育学分银行。2012年7月，上海市推出了全国首家省市级终身教育学分银行，旨在通过学分银行完成学分的认定、累积与转换工作，搭建终身学习的“立交桥”，拓宽市民终身学习的通道。随后，浙江省、云南省、江苏省、广东省、福建省相继成立了终身教育学分银行，天津、湖南、湖北、四川等省市也正在积极筹备中。
第三，高校学分银行联盟。2012年5月，陕西省政府成立了学分银行管理委员会，将西安交通大学、西北工业大学、西安电子科技大学、陕西师范大学等17所高校纳入其中，并通过搭建陕西省高等继续教育联盟学分银行，实现了不同高校间学习成果的互认、累积、衔接及资源共享。
第四，校级成人高校学分银行。广西大学、广西师范大学、深圳电大等学校陆续开展了成人高校学分银行建设工作，旨在建立相关认定标准，将学历教育学分、职业资格证书和非正规非证书学习成果进行认定和折算来替代专业体系内的课程学分，实现了学习成果在不同类型教育之间的相互转换。
第五，职业学院学分银行制。江苏技术师范学院、南京化工职业技术学院、广西商业学校等职业学校实行了学分银行制，并通过弹性学分制调动了学生的学习积极性，促进了学生的个性化发展。
第六，国家开放大学学分银行。2017年11月，国家开发大学与新教育研究院、超星集体合作研发的开放式学习平台——“学银在线”正式开通。该平台以慕课为核心，以学分银行为理念，以学习成果框架及标准体系为技术路径，以学习成果互认联盟为运营平台，以学习成果认证服务体系和信息平台为服务载体的运营模式，面向全国提供不同类型学习成果的认证、积累与转换服务。
第七，企业学分银行。中国邮政、安徽马鞍山市烟草公司、浙江奥康集团等企事业单位通过学分银行系统为员工提供了定制的培训服务;菜百、全聚德等公司与北京财贸职业学院、北京联合大学、北京市外事学校等多家单位组成的北京商贸职业教育集团，设立了“职业教育学分银行”，鼓励员工进一步提升自身学历。
二、我国学分银行建设过程中面临的困境
国内关于学分银行的理论研究和实践探索一直热度不减，但由于缺乏整体设计和统筹安排，各地学分银行的相关实践试点呈零散、局部、区域和自发特征，学分银行的建设工作面临着诸多困境。
1.学分银行的定位模糊。我国需要建设什幺样的“学分银行”，学分银行是一项制度还是一个机构，政府并没有给出明确的说法。如果学分银行是一种制度，由政府制定学分认定、累积和转换的相关标准，各办学机构共同遵循并按此提供服务，那幺该由谁来具体办理学习成果的认证和转换？若是办学单位或学习者自行根据相关规定到对应的学校或机构去办理，其过程必定烦琐、曲折，甚至会遇到学分转换、累积与转换只能在本校内部进行的困境，以致学分银行难以发挥教育“立交桥”的作用。如果学分银行是一个机构，如上海市终身教育学分银行由上海市开放大学承办，负责衔接各级各类教育机构，做好学习者学习成果的认定、累积和转换工作，其效果比学分银行仅是一项制度更好。由于涉及各级各类教育机构间的学习成果互认与转换，学分银行既非教学实施主体也非发证主体的地位相当尴尬，以致在具体实践过程中，要幺学习成果的认证、累积与转换成为学分银行“一家之事”，相关高校或教育机构“作壁上观”，要幺依靠政府行政命令推动学分银行的相应工作，凌驾于办学单位之上。目前，我国部分学分银行的建设工作由教育主管部门“牵线搭桥”，并依靠行政压力进行推动，难以真正激发办学机构的参与热情，其效果往往无法长久。
2.学分银行的目标架构千差万别。由于学分银行没有明确的定位，各地学分银行的建设工作呈现出零散、局部、区域和自发的特征。以慈溪市市民学分银行为代表的各地区市民学分银行，工作的重心在于鼓励市民进行非正规与非正式学习;以上海市终身教育学分银行为代表的各省（自治区、直辖市）终身教育学分银行，试图将学历教育、职业培训与休闲娱乐学习融合为一体;以陕西省、北京学院路教学共同体为代表的高校学分联盟，希望通过学分银行推动高校教学管理改革，使学生可以实现跨校选课，满足其个性化学习需求;国家开发大学的学分银行则希望借鉴欧洲学分转换、累积和互认制度，实现各高校或教育机构间的学分互认与转换，以此促进教育机构的开放与合作，节省学习者重复学习的时间与精力;部分高校、职业院校在校内开展的学分银行实践工作重点是学分制改革层面，力求通过建设学分银行满足学生弹性选课的需求，同时激发学生参加职业培训的热情;部分企业、行业希望通过学分银行“培训包”的形式满足员工个性化的培训需求。学分银行在建设实践中千差万别的目标架构，使其似乎成了一剂“灵丹妙药”，用以解决我国各类教育改革中面临的多种问题，集多种功能于一身，已成为学分银行建设者不能承受之重。
3.学分认定的标准莫衷一是。学分认定是指学分银行通过建立学分标准体系，将学习者的某种学习成果转化为标准学分，学分累积到一定数量后，学习者可以根据需要通过学分银行系统将这些学分兑换为其他类型的学习成果，从而实现不同学习成果在各类教育和不同机构间的转化。学分认定是学分银行发挥教育“立交桥”作用的关键因素，也是限制学分银行建设发展的瓶颈所在。学习者的某类学习成果是指个体通过经历、实践、研究或授课，成功完成一个预期目标后所掌握的信息、知识、理解、态度、价值、技能、能力或行为的总和。从理论上来说，不同教育形式的培养目标、教学内容、教学方式千差万别，教学管理与教学成果考核的方式也各不相同，因此通过量化和比较学习成果是国际上通行的、较为科学的学分银行学分认定方式。
学分银行的学习成果包罗万象，既有学历教育成果也有非学历教育成果，既包含知识性的学习成果也包含技能性学习成果。在实践操作中，可以发现关于非学历、非正规、非正式的学习成果难以达成一致认同，这是因为非正规、非正式的学习成果形式多样、内涵丰富、呈现方式差异性较大。因此，要制定一个涵盖所有学习成果的标准，既要考虑到学习量，还要考虑到学习的过程与质量。学历教育成果的认证也没有想象中那幺容易，我国普通高等教育与成人高等教育、自学考试之间界限分明。例如，成人高等教育认可普通高等教育的课程学分，普通高等教育却不认可成人高等教育的学分;普通高等教育内不同层次的学习成果互认也存在较大问题，“985”“211”、一本、二本、三本（独立学院、民办高校）之间实际存在的“级差”，给学习成果认证造成了极大的困难，重点大学不认可民办高校、职业院校学习成果的现象普遍存在。若无法解决学分银行中学分认定的问题，学分银行建设就会陷入标准不清、争吵不休的混乱局面，从而导致学分银行的公信力受损，挫伤学习者的积极性。
4.学分转换的需求不高。学习成果的转换有两层含义：一是学分在同一教育领域不同教育机构间的转换，主要是高等院校间学习成果的互认和转换，如陕西省高等继续教育联盟学分银行和广州大学城推出的“课程互选、学分互认”等;二是学分在不同教育领域间的转换，主要是学历教育、职业培训等不同教育类型间的学习成果转换，如上海市终身教育学分银行。相关数据表明，广州大学城自2003年开始推广“课程互选、学分互认”，截至2017年年底，累计选课人数不足在校生人数的3%。上海终身教育学分银行开放至今，自主申请学历教育学分转换的学习者仅130余人。从各地学分银行的运行数据来看，学分转换需求不高。
长期以来，我国不同教育领域和教育机构间相对封闭与割裂，泾渭分明的教育界限使得学分银行搭建“立交桥”的实际操作阻力较大。为满足学习者转学需求而设计的欧洲学分转换系统、加拿大学分银行互认系统，每年都有上万人通过系统申请完成校际间的转学。而我国学分银行的相关实践工作还未能打破高校严格的学籍管理制度，校际间的学生流动几乎不可能，学分转换需求自然不高。不同教育类型间的学习成果转化也困难重重，以上海市终身教育学分银行运行情况为例，上海市政府自2013年起开始推行“双证融通”工作，希望通过课程标准与职业标准的融通实现学历教育与职业资格管理的融通，但在具体实施过程中发现职业资格证书转化为学分的现象较为普遍，却少有职业资格证书认可学历教育成绩的情况。
三、我国学分银行建设的对策建议
部分学者认为，学分银行应由独立的第三方来运行，政府只需要进行宏观调控和规范监督即可。笔者则认为，学分银行是一项致力于推动学习者自由学习与流动的教育制度改革，政府理应在学分银行建设工作中负主体责任，没有政府出面，学分银行的建设工作将会举步维艰，但若学分银行建设工作完全变成政府的行政命令，又无法激发相关机构的参与热情，且由于自然地理位置与历史发展等原因，我国地方经济发展呈现出明显的东西部差距，学分银行的建设工作必须考虑到地方教育发展程度的不一致。
1.做好顶层设计，给予学分银行精准定位。目前，国家出台了关于学分银行建设的教育规划纲要，但尚未颁布具体的相关法律与法规，而搭建全国范围内的学分银行教育“立交桥”关系到教育的各个层面，涉及众多利益相关者，没有相关法律法规提供有力保障，跨部门、跨组织、跨地域的协同非常困难。因此，国家应从顶层设计入手，积极推进终身教育与学分银行的相关立法工作，从法律角度保障学分银行的精准定位——由国家教育部主管的实体化认证机构，在终身教育法的约束下制定学习成果认定、累积和转换的相关制度。首先，要将学习者的个性化终身发展作为学分银行建设的核心机制，通过法律法规明确学分银行制度的组织架构、运行机制和职能职责，让学分银行的建设工作有章可循，学分累积、转换有据可依。其次，建立以政府投入为主体，多种渠道筹措教育经费为辅的体制，在立法层面落实学分银行建设经费投入，并做好经费使用的监督工作。最后，要针对地区经济、教育发展不平衡的现状，从中央政策层面为中西部地区学分银行建设工作提供更大的支持。对于东部发达地区，可以适当放开学分银行市场，引入多种社会力量参与，推动终身教育的多元化发展;对于中西部欠发达地区，要加大财政投入力度和政策扶持力度，先建立以政府为主导的学分银行制度体系，再逐步引入多元主体参与发展。
2.通过终身教育委员会统筹学分银行建设工作。目前，我国并没有成立全国范围内负责学分银行建设工作的专门性机构，要幺通过开放大学进行学分银行的建设管理工作，要幺在省教委协调下组建学分银行协会进行管理，以致学分银行建设工作呈现零散、局部、区域和自发的特征。鉴于此，我国应成立终身教育委员会统筹管理全国的学分银行建设工作，并在教育部下设终身教育司监督管理全国的学分银行建设工作，重视多样化学习成果及其认证，将认证制度建设提升为国家教育改革和人力资源开发战略的一部分。地方教育行政部门应牵头组建地方终身教育委员会统筹管理各级各类教育的衔接沟通工作，还要因地制宜，结合本地区发展实际情况，做好学分银行建设工作，有效扭转各地学分银行零散、局部、区域性和自发性的现象。同时，根据各地教育发展实际情况，引入社会组织参与学分银行的建设工作。例如，可以充分发挥我国教育学会的作用，在教育学会下设立终身教育研究会，引入社会办学力量协同政府部门做好学分银行的管理、组织和资源协调工作。
3.搭建国家资历框架，统一学习成果认证标准。目前，我国学分银行的学习成果认证具有代表性的主要是两种模式：一是以上海市终身教育学分银行为代表的协议制模式;二是以国家开放大学学分银行为代表的资历框架为引领的制度模式。前一种涉及各颁证机构间成果认定规则的协商，后一种则需要搭建国家层面的标准体系。随着实践探索的深入，建构统一的学习成果衡量标准，不仅有利于统一利益相关方的质量标准，也有利于节省协商成本，提高工作效率。从国际经验来看，通过建立国家资历框架来统一学习成果认定标准也是各国破解教育制度瓶颈，切实推进学分银行建设实践的关键因素。国家资历框架涉及各级、各类、各领域机构学习成果的等级认证，是一个系统性工程，关系到国家教育公共政策的构建，应由教育部牵头，协同人力资源和社会保障部，通过终身教育司负责资历框架的制定和应用工作。构建国家资历框架是一项长期过程，可以实行分阶段实施策略，统筹规划近中远期目标。近期目标是高等教育领域的学分互通、学习成果互认，推进普通高校间的沟通互认、普通高校与职业院校的沟通互认、普通高校与同层次继续教育课程的互认;中期目标是打通普通教育、继续教育和职业教育三大体系之间的壁垒，推动职业教育与学历教育、继续教育的互通互认;远期目标是建立全国通用的资历框架，保证学习者的学习成果能在全国范围内进行统一价值比较，构建终身学习的“立交桥”。
4.通过“互联网+”，重新理解学分银行需求。随着信息化的快速发展，融合了互联网与传统行业的“互联网+”新兴经济形态深刻地改变着人们的日常生活。“一间教室、一个教师、一所学校”的传统教育正通过微课、慕课等方式逐渐向“一张网、一个播放器、上千个教室、无数名校”的开放教育转变。学分银行的建设者应从数据思维、服务思维、用户思维等角度重新理解学分银行的需求。
第一，以数据思维重新理解学分银行的需求。在大数据时代，学分银行的数据平台可以实现数据的互通共享，无论是教学内容、课程目标、考核方式，还是学习者的学习进度、学习成果等，均可以录入学分银行系统中，不仅方便了不同教育机构间的信息互通，也保证了学分认定、累积过程中的真实性，极大地提高了学分银行的公信力。同时，借助大数据的分析和处理能力，可以挖掘和满足学习者个性化、定制化的学习需求。
第二，以服务思维重新定义学分银行的业务。在“互联网+”时代，学分银行的建设者要从管控思维向服务思维转换，为各级各类教育机构的合作提供平台，协助和推动各类学习成果的认定与转换工作;为学习者建立个人学习档案、申请学习成果认定、累积和转换提供便捷的信息服务。这样的转变也契合了政府治理模式从管制型政府向服务型政府的转变。
第三，以用户思维重新梳理学分银行的流程。用户思维与服务思维一脉相承。用户思维要求学分银行建设者要站在学习者的角度提供更好的服务。例如，注册使用流程要简单明了，学分查询流程要精确，学分认定和转换流程要便捷和人性化，学分银行的咨询服务要周到细致，每个环节都要关注学习者的感受。只有结合了数据思维、服务思维和用户思维的学分银行建设工作，才能给学习者带来全新的体验。
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