陈凤菊 张征

（1.厦门大学，福建 厦门 361005）

（2.中南民族大学，湖北 武汉 430074）

高等职业教育作为高等教育的重要组成部分，在世界各国推进高等教育大众化、普及化的进程中发挥着重要作用，不仅丰富了高等教育的类型，而且为受教育者接受多样化的教育提供了机会。高等职业教育高质量发展是实现“两个一百年”奋斗目标，夯实人力资源基础的必由之路。[1]当前，我国高等职业教育虽然在“量”上取得了显着成绩，但在“质”上依然面临着办学资源短缺、办学经费紧张以及教学与管理等诸多问题，[2]亟待多措并举破解教育规模扩张带来办学质量不高的“黑箱”。[3]

美国社区学院是最具美国特色的高等教育形式之一，在其百余年的发展历程中，以“低门槛、低学费”的显性特征为推进美国高等教育普及化作出了独特的贡献。2008年国际金融危机爆发，美国多个州经济衰退严重，社区学院发展也面临着入学人数减少、教育质量下降、学生学业完成率和毕业率偏低、人才供给与市场需求错位等挑战。为有效应对上述挑战，2014年，美国田纳西州（State of Tennessee） 率先实施“ 田纳西承诺计划”（Tennessee Promise），通过免费资助方式吸引更多学生进入社区学院学习，提高人口受教育程度，促进教育公平，这是美国第一个在州一级全面实行的社区学院免费教育政策。之后，“田纳西承诺计划”逐渐成为美国各州推行社区学院免费教育政策的学习“样板”。2015年1月，美国政府在借鉴田纳西州先行经验的基础上提出实施“美国学院承诺计划”（America's College Promise，ACP），旨在吸引更多学生进入社区学院就读，增强国民谋生技能，促进国家发展。2017年，该计划获批12.57亿美元预算。[4]在本研究中，笔者对美国社区学院免费教育政策“田纳西承诺计划”何以成功的经验进行深度剖析，[5]旨在为当前我国高等职业教育高质量发展提供部分启示和借鉴。

一、美国社区学院“田纳西承诺计划”的历史背景

（一）出台背景

1.适应地方经济发展需求

2014年美国国家新经济指数报告显示，田纳西州综合发展水平偏低，在全美排名较为落后。[6]随着科学技术的进步，田纳西州相关产业已完成转型升级，新兴产业也已兴起，但由于现有劳动力学历水平偏低，田纳西州尚未做好迎接知识、技术驱动所带来的全球经济挑战。[7]田纳西州2013年预测数据显示，到2015年，田纳西州25 岁及以上的受教育者中只有四分之一的人能获得学士学位，低于美国平均水平29%。[8]为应对这一困境，2013年，田纳西州州长比尔·哈斯拉姆（Bill Haslam）提出“迈向55”（Drive to 55）计划，即到2025年让55%的田纳西州人拥有大学学位或证书，这既是田纳西州的高等教育使命，也是田纳西州未来劳动力和经济发展的使命。[9]2014年田纳西州25～34岁的年轻人中，36%的人获得了大专或更高的学历，低于同年美国比例42%。[10]为刺激更多的人进入社区学院学习，提高人口学历水平，同时更新人才培养方式，提高人才素质，满足产业变革对人才的需求，2015年田纳西州宣布在本州范围内实施“田纳西承诺计划”，并将其视为实现“迈向55”的重要组成部分。

2.破解高等教育发展困境

（1）高等教育入学人数逐年下降

2008年国际金融危机的爆发，使美国各州经济衰退严重，在州财政赤字扩大和地方经济实体捐赠紧缩的背景下，各州政府对高等教育的投入不断下降，各高等院校为维持学校正常运转不得不通过提高学费来缓解办学经费压力。这一时期，美国近20 个州的高等院校均根据本州的实际情况不同程度地提高了学费标准，佛罗里达州提高了15%，华盛顿州提高了20%，田纳西州社区学院提高了34.4%。[11]这样一来，如果学生想继续接受高等教育，就必须承担高额学费，然而，在经济萧条的情况下，不少学生根本无力支付高额学费，只能放弃学业，导致高等教育入学人数呈逐年下降趋势。据统计，2010年，田纳西州共有109 个高等教育机构，22 所公立机构，87 所私立高等教育机构，高等教育总入学人数为351,987人；2014年，田纳西州高等教育机构数量虽然增至110个，但高等教育入学人数却降至326,628 人，比2010年减少25,359人，减幅达到7.20%（见图1）。

图1 2010—2014年田纳西州高等教育入学人数情况

（2）社区学院发展遭遇危机

受国际金融危机的影响，2008年田纳西州公立高等教育预算比上一年削减了33%，为缓解办学经费压力，不少高等教育机构提高了学费，[12]2008—2014年，本州社区学院学费持续上涨增幅高达43.95%。[13]日益攀升的学费给学生及家长带来了沉重的经济负担，学生或难以继续进入社区学院深造，或中途弃学，或因无心学习无法达到毕业要求，导致社区学院入学人数、毕业人数呈逐年下降趋势。数据显示，2010—2014年间，田纳西州社区学院入学人数由111,535人减至95,178人，减少了16,357人，减幅为14.67%；获得副学士学位的人数由17,478 人减至12,822 人，减少了4,656 人，减幅为26.64%，平均每年减少1,164人（见图2，图3）。

图2 2010—2014年社区学院入学人数变化情况

图3 2010—2014年社区学院获得学位人数情况

（二）出台历程

“田纳西承诺计划”的前身是诺克斯成就计划。该计划是以田纳西州诺克斯县（Knox County）慈善家麦金太尔（Jim McIntyre）为代表兴起的私人资助项目。2008—2009年诺克斯县当地企业家和慈善家每年为500名诺克斯县高中毕业生提供进入田纳西州的社区学院学习所需的学费和其他费用。该资助项目是以竞争方式进行的，诺克斯县所有公立高中的毕业生均有申请资格，但每年资助名额上限仅为500人。[14]2009年，该项目不再设置资助名额上限，符合条件者均可申请，但申请者必须先完成美国联邦政府的助学金申请（The Free Application for Federal Student Aid，FAFSA），并完成一定数量的社区志愿服务。2010年，在当地慈善家的大力支持下，该项目在私人资助的基础上，吸引了艾尔斯基金会（The Ayers Foundation）等组织参与其中，共同资助田纳西州的高中毕业生免费进入该地区的社区学院进行学习，[15]项目性质也由私人资助发展为州一级资助，并更名为“田纳西州成就”（Tennessee Achieves），覆盖田纳西州89%的县。2014年2月3日，田纳西州州长比尔·哈斯拉姆（Bill Haslam）宣布了“田纳西承诺计划”，认为这一计划将对当前和未来的经济发展产生重大影响，这将真正改变田纳西州的几代人，对未来的影响是无价的。[16]2014年5月13日，“田纳西承诺计划”获得通过，该提案承诺，让高中毕业生免费进入两年制的社区学院学习，并于2014年11月12日正式生效。[17]

二、美国社区学院“田纳西承诺计划”的主要内容

（一）主要目标

美国田纳西州政府立足于地方发展需求，依据已有成功经验，明确提出了“田纳西承诺计划”，旨在通过多方通力合作，减少学生入学费用压力，进一步扩大公众受教育的机会，力争到2025年田纳西州居民有55%的人口拥有副学士及以上文凭。该计划具有如下基本特征：一是抓住低入学门槛、学习年限较短的社区学院特点，吸引大部分学生进入社区学院，从而提高人力资本，适应地方经济发展所需；二是为低收入家庭子女提供高等教育入学机会，增强其谋生技能；三是举全州之力，助推本州高等教育发展，共同为实现“迈向55”目标努力。[18]

（二）申请条件

“田纳西承诺计划”由计划行政组织——田纳西州学生援助社团（Tennessee Student Assistance Corporation，TSAC）负责审核申请者的材料。为确保计划有效实施，该行政组织结合田纳西州发展实际，制定了相应的遴选标准，在筛选过程中，呈现出为本州居民服务、实施“有条件”的免费等特点。[19]申请者应具备以下条件：一是田纳西州高中毕业生。申请者必须是尚未获得副学士及以上学位且在田纳西州居住超过1年的高中毕业生。二是有求学热情。申请者有意就读本州两年制的社区学院，以获得副学士学位或学历证书。三是完成一定前期任务。申请者申请前必须先完成联邦学生援助（FAFSA）的申请；完成不小于8 小时的社区志愿服务时长；入学前或入学后不定期参加该计划相关的活动或会议。另外，入学后学生必须全日制在校学习，且学业绩点须保持在2.0 及以上，才能继续获得该计划的资助。

（三）申请程序

在满足基本申请条件的基础上，学生还须在规定时间内完成相应的申请手续。基本的时间节点是进入社区学院学习前一年的11月份在指定系统提交申请；入学当年2月份提交FAFSA申请；入学当年7月份之前完成至少8小时的社区志愿服务工作（除特殊情况之外可不用完成，譬如2020年因为疫情，此项要求被取消①）；按照正常的开学时间，进入所申请的学校注册学籍。[20]

（四）覆盖范围及资助周期

“田纳西承诺计划”亦被称为“最后一美元的奖学金”（Last Dollar），主要用于支付佩尔助学金、希望奖学金和联邦政府的助学金等费用不能完全覆盖的学费或者其他的“强制性费用”。[21]所谓的“强制性费用”是所有学生必须支付的费用，如住宿费，或付额外的课程费用，如化学课程可能包括实验室费用，健康科学课程还需实验室外套、护目镜、乳胶手套等费用。[22]“田纳西承诺计划”的资助周期为2.5年，即长达5个学期。

（五）实施成效

1.高等教育净入学率得到提升

“田纳西承诺计划”为学生提供最多5 个学期的社区学院免学费服务。从已实施的4个学期的情况来看，该计划提高了大学入学率，提升了学生的学位获得率（学位或其他文凭认证）。[23]2014—2015 学年田纳西州公立高等教育机构的总体保留率为73%，社区学院的保留率为59%。[24]2015年社区学院在学人数保留率较2014年之前明显提高。[25]2015—2021年间，“田纳西承诺计划”累计投入1.29亿美元以上，资助学生近10.8万名。[26]田纳西州高等教育净入学率有所上升，进入社区学院就读的人数占高等教育总入学人数比例逐年上升。2014年、2015年、2016年、2017年田纳西州高等教育净入学率分别为58.4%、64.3%、63.2%和63.4%。进入社区学院学习的人数占比逐年提高，在新生入学人数中，2014年、2015年、2016年和2017年社区学院人数占比分别达到20%、28%、30%和占31%（见图4）。

图4 2014—2017年田纳西州高等教育净入学率、社区学院入学人数占比情况

2.受资助学生保留率和学业完成率显着提升

“田纳西承诺计划”的实施，极大地提高了田纳西州高等教育保留率和学业完成率，对高等教育招生和加速学位产出产生了深远的影响。[27]此外，受资助学生入学后的整体表现也优于未获得资助的学生。[28]2015年第一批获得奖励的学生经过一年学习后，到2016年秋，保留率在60.70%，其中5.10%的学生在2016年秋季开学之前已完成学业；到了2017年秋，保留率保持在30.20%，学业完成率为23.60%。由此可见，经过为期1～2年的社区学院学习后，受资助学生基本完成学业。2016年秋第二批获得奖励的学生一年后在2017年秋季保留率在62.60%，比第一批初次保留率高出了1.9个百分点。其中，该批次有4.80%的学生在2017年秋季开学之前已完成学业（见表1）。

表1 2015—2016年“田纳西承诺计划”受资助学生保留率和学业完成率情况

截至2018年秋季，第一批学生完成长达5个学期的学习，其所获得的资助也基本结束。从第一批受资助的学生发展情况来看，16,207人中，51.32%能够坚持完成学业并拿到相应的文凭证书或学位，其中12.53%获得文凭证书，23.78%获得副学士学位，15.01%转入四年制大学继续学习（见表2）。在毕业率方面，2015年进入社区学院学习并获得文凭或学位的学生比2014年增加82%。

表2 第一批（2015年）受资助学生发展情况

由于“田纳西承诺计划”是一种“有条件”的奖励，即要求学生的学业、志愿服务时长等必须达到一定的要求。因此，部分学生也因学业不佳等原因失去奖励资格，最终选择退出。不过，总体来看，半数以上的学生都能够坚持完成学业，并取得良好的学业成绩。

3.教育公平日益彰显

长期以来，田纳西州第一代大学生、少数族裔、社会阶层较低的学生因缺少经济支持或缺乏学习咨询服务，接受高等教育的概率较小，而在学习期间能够如期顺利完成学业的学生比例则更低。[29]“田纳西承诺计划”是一个针对高中毕业生的奖学金计划，不但消除了学生的经济障碍，而且为学生提供了学习导师，指导他们完成学业，增加了弱势群体学生接受高等教育的机会。自2015年以来，田纳西州申请该计划的少数族裔、第一代大学生人数不断增加，且部分毕业生表示该计划为他们提供了本来无法获得的经济支持，减少了他们的贷款压力。2017年全州高等教育全日制学生的学费贷款比例首次降低8～10个百分点，下降幅度超过40%，社区学院学生贷款下降幅度达32%。[30]同时，在专业的学习指导下，毕业生的就业技能也有所增强。[31]

三、美国社区学院“田纳西承诺计划”的经验及启示

（一）经验

1.加大政府财政投入力度

无论是何种经费投入模式，政府财政拨款始终是世界绝大部分国家发展高等职业教育的重要保障和基础。[32]因此，为推动社会经济发展，政府必须加大职业教育财政投入力度，为人民群众提供受高等教育的机会。[33]当前，由于经济竞争愈加激烈，教育和科技在各国竞争中的地位越加突出，作为高素质劳动者的技能型人才既是各国经济发展的关键保障，也是国家推动产业升级的重要力量。[34]“田纳西承诺计划”为提升人力资本质量，推动产业升级和经济发展，将社区学院作为培育高水平技能型人才的“主阵地”，通过立法的形式加大政府财政投入力度。2014年，田纳西州政府通过《2014年公共法案》，提出设立基金会，旨在为“田纳西承诺计划”提供充足的资金支持，项目资金来自州政府管理的捐赠基金和特别储备资金，[35]当年共计收到3.6亿美元捐赠基金。2017—2018年，该计划也获得州政府“非经常性”拨款，即根据计划实施情况，州政府不定期、不定额地提供额外的资金支持。在州政府的大力支持下，“田纳西承诺计划”获得了充足的资金投入，确保了计划的有序推进。

2.引导社会力量参与办学

引导社会力量参与办学是高等职业教育发展的必经道路，对高职院校人才培养、学校治理均具有重要的意义。为引导社会力量参与办学，田纳西州社区学院与地方行业企业形成了良好的校企关系，不仅为社区学院人才培养注入了活力，而且为计划的推行提供了一定的外部条件。田纳西州社区学院大力引导社会组织（如基金会、非营利性机构等）参与计划实施，不仅拓宽了计划经费来源，也形成了社会参与办学的文化氛围。此外，社会组织在财政支持基础之上，也给予学生一定的社会服务支持和学术支持，极大地激发了学生的学习热情，降低了辍学率。[36]

目前“田纳西承诺计划”主要有两个重要的合作组织：（1）区域经济发展战略（Regional Economic Development Initiative，REDI），它是由田纳西州西南部开发区（Southwest Tennessee Development District）联盟提出的，[37]其目标是在田纳西州西南部建立一个公共部门，通过创业、教育方式来提高劳动力水平，从而促进地区的发展，解决田纳西州公民就业和生活面临的问题。同时，该组织也为申报“田纳西承诺计划”奖学金的学生提供社区服务工作机会，并予以一定的指导。（2）艾尔斯基金会，该基金会的愿景是通过建立基金会，为田纳西州各地提供教育奖学金和社区赠款，[38]为参与“田纳西承诺计划”的高中生提供社区志愿服务工作和学习支持。基金会也开展“学者项目”（Scholars Program），面向全州招募教师志愿者，旨在为获得“田纳西承诺计划”资助的学生提供了个性化的学习计划，帮助学生做好大学学习准备，并为学生提供长期的学业支持服务。[39]

3.强化社区学院教育供给

社区学院在人才培养、社会服务等方面发挥着中流砥柱的作用，且影响力不断增强，这与社区学院与时俱进，牢牢把握办学理念，紧扣社会发展需要，适时调整校内办学规划，强化教育供给，满足学生的个性化需求紧密相关。为促进“田纳西承诺计划”有效实施，社区学院在州政府、其他社会组织的支持下，主动谋求变革，从扩大计划知名度、专业设置、校企合作、组织变革等方面强化教育供给，增强学生进入社区学院学习的热情。（1）加大宣传。各社区学院采用多元、丰富的方式对“田纳西承诺计划”进行宣传，如张贴海报、广播宣传、开设专题讲座、增加家校信息沟通的频次等。（2）与企业加强合作。为更好地帮助学生适应市场发展需求，社区学院与企业加强合作，共同开发专业课程，增设丰富多彩的课程；邀请企业员工到学校授课，为学生提供良好的教育环境。以沃尔特斯州立社区学院（Walters State Community College）为例，该校在2019年开设的科学技术类专业课程达20 门，新增课程涉及运输、管理、电子信息等领域；此外，还有艺术、音乐、哲学、农业、医学、地理、历史、会计、电气工程等专业。[40]另外，为帮助学生了解市场发展趋势，尽早明确自己的职业发展目标，社区学院还利用企业提供的课程资源，在学校设立“劳动力培训”部门，授课教师主要是学校教师及合作企业的员工。（3）进行组织变革。“田纳西承诺计划”的实施对社区学院各运行组织提出了挑战，一方面激发了社区学院的办学热情，另一方面也促使社区学院进行组织变革，[41]如为受资助学生提供定向服务，包括学习规划、职业规划等；学院结合办学实际整合办学资源制订新的发展战略规划。[42]田纳西州13 所社区学院均有详细的课程要求，其中7所社区学院有以学校辅导员为主要成员的助学团体，为受资助学生提供专门的学业或生活辅导。[43]

（二）启示

1.加大高等职业教育政府投入

高等职业教育不仅在培养复合型、创新型技术技能人才方面具有优势，能够增强劳动力的职业技能，使其具备为美好生活而奋斗的技能，而且在服务国家战略和经济社会发展方面发挥着举足轻重的作用，是国家实现繁荣昌盛的重要部分。在新的发展形势下，我国高等职业教育要解决因区域差距明显造成的教育资源不均衡问题，实现规模扩大与质量提高同步发展，必须解决好经费投入问题。（1）加大政府经费投入。可借鉴“田纳西承诺计划”的经验，持续加大政府对高等职业教育的经费投入力度，且向欠发达地区予以适当倾斜，为弱势群体提供更多入学机会。（2）实施分类资助计划。实施“分类资助计划”不仅有助于激发学生的求学积极性，提高其就业技能，也有助于增强家庭参与高等职业教育消费的主动性。随着高等职业教育的扩招，未来高职院校生源多元化特征会更加突出。因此，各地方政府要因地制宜，结合本地区经济、高等职业教育发展情况划拨专项资金，实施“分类资助计划”，对不同背景的学生实施差异化奖励和补助措施，如对应届高中毕业生，可根据其家庭经济情况程度采取适当收费或有要求的免学费政策，并对学费全免的学生学业上提出一定的要求；对未获得免学费资格的学生，诸如农民工、下岗工人、退伍军人等非传统生源，则可出台更为全面的奖励和补助制度，如设立竞争性奖学金或适当补贴的方式。

2.激励社会组织参与办学

2019年高职院校扩招100万人，要增加基建投资需投入380 亿元至400 亿元，外加教育事业经费支出2,000亿，合计需增加2,400亿。[44]如此庞大的经费投入，对国家和地方政府财政而言是个严峻的考验。因此，树立资源筹措共同体意识，激发社会参与办学热情，鼓励社会组织积极参与办学。可借鉴“田纳西承诺计划”的资金筹措及管理经验，引导、鼓励社会组织参与办学。（1）扩大宣传力度，地方政府与高职院校合力开展多元化宣传，大力鼓励、支持有能力有意愿的个人、企业或其他组织以不同的支持方式助力高等职业教育发展。（2）出台支持政策。政府应制定相关政策，促进高职院校与社会组织互利共赢，确保社会组织在这一过程中得到一定的实惠，增强其参与办学的积极性。（3）搭建合作桥梁。依托现有且适合的社会组织或尝试建立致力于高等职业教育发展的专门社会组织，为高职院校融资、与非政府组织合作搭建桥梁。（4）提供学业支持。鉴于校内师资队伍规模有限，有条件的社会组织还可为高职院校学生提供学习规划服务、职业规划服务等，为学生在学校期间的求学之路提供支持，确保学生经过一段时间的学习，技能有所增强。

3.促进职业院校主动谋求变革

2019年12月，教育部发布《关于做好扩招后高职教育教学管理工作的指导意见》，明确要求“高职院校保障质量型扩招”，[45]这是党中央、国务院作出的重要战略部署，是落实《国家职业教育改革实施方案》的重要举措。在百万扩招背景下，高等职业院校要摒弃“等政府、靠政府”的思想，主动谋求变革。田纳西州在“田纳西承诺计划”的推动下，社区学院入学人数显着增加，为应对专业设置、教学、管理组织等诸多挑战，社区学院以学生需求为导向，通过丰富专业设置、增设多样课程、加强校企合作、系统变革组织形式等方式主动与市场需求接轨。（1）推进产教融合。作为技能型人才培养的摇篮，高职院校必须与地方企业开展深度产教合作，以地方经济发展的人才需求为导向，在专业设置、教学、课程设置等方面紧扣产业发展需要，并吸纳企业深度参与学校人才培养规划，增强毕业生的适应性。（2）整合校内外教学资源，创新教学与管理模式。为满足生源结构多元、年龄跨度大、学业基础不均衡、学历差异明显、学习需求多样化等需求，可借鉴田纳西州社区学院的做法，为不同类型的学生设置专门化的课程清单、课程学习要求，做好学生学业监控；在校内设置专门的学业或职业规划咨询与帮扶部门，为学生顺利完成学业提供帮助和学业“警告”，便于学生及时追踪自己的学习计划；为学业基础较差的应届高中毕业生提供学业指导，提高其学习质量；健全专兼职教师队伍建设，加强教师教学能力建设，确保正常教学运行；以“学生为中心”，制订分类教学目标，重设教学内容，探索新型教学模式或采取弹性教学方式，为学生提供个性化学习指导。

注释：

①在田纳西州政府官网中的公告有所解释，标题“Promise Updates&Announcements”；来源：https://www.tn.gov/content/dam/tn/thec/covid-19/Enrollment%20Guidance_March%202021.pdf。