白鸽 赵永斌
[摘 要] 利用外资是对外开放的重要内容，内陆地区外资准入政策制定，对于新时代中国构建全方位对外开放新格局意义重大，但目前学术界对内陆地区外资准入政策缺乏梳理研究。以山西省为研究对象，研究改革开放以来山西省外资准入政策的阶段性特征及其规律。结果表明，内陆区位特征和资源型经济特征是主导山西省外资准入政策的两个重要因素，前者决定了山西省在中国对外开放总体布局中的定位，从而决定了外资准入的总体进程，后者则形成了山西省外资准入政策的区域特色。分阶段看，改革开放之初，山西省虽不在全国对外开放总体布局之中，但能源原材料供应基地的地位推动山西省实行能源、原材料偏好的外资准入政策，1992年之后这种准入倾向更加明显。但1997年亚洲金融危机引发的能源原材料产能过剩和国企困难，导致外资准入政策偏向传统产业技改、产业结构调整和国企嫁接改造领域。入世以后能源、原材料需求重启，外资准入政策旨在形成能源和原材料领域的技术优势和规模效应。中国经济进入新常态之后，在产能过程问题和全方位对外开放新格局构建需要下，山西省外资准入政策形成了以开放促转型的总体倾向，准入领域偏向于创新部门和战略性新兴产业。
[关 键 词] 改革开放;山西省;外资准入政策
[中图分类号] F832.6 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2022）17-0081-06
一、引言
中国已经从政策型开放进入制度型开放的新阶段，从重点区域开放进入全方位开放的新格局，在利用外资方面，进入了以准入前国民待遇加负面清单，落实准入后国民待遇的投资自由化、便利化阶段。在此背景下，内陆地区引进外资，提升利用外资效益，对支撑全方位开放新格局具有重要意义。
山西省作为连接东、西，贯通南、北的中部省份，经济外向度较低，发展水平不高，如不加强引进外资，提高利用外资效益和经济开放度，势必造成全方位开放新格局的中部“梗阻”。与东南沿海和沿江开放的区位优势主导不同，山西省作为内陆资源型地区，利用外资尤其是大规模利用外资的前期，需要更多的外资准入政策推动。当前，山西省利用外资还面临三大挑战：一是逆全球化抬头、其他发展中国家和地区的引资竞争，导致来晋投资流量有减少的风险。二是中国长期对外开放政策的区域异质性，使山西省在新时代利用外资面临“马太效应”。三是外商投资的资源型经济路径依赖可能降低利用外资的效益。在上述三大挑战的背景下，以外资准入政策化解挑战，推动山西省在新形势下加强利用外资，提升综合效益，变“马太效应”为“后发优势”，成为山西省推动制度型开放、支撑中国全方位开放新格局的重要路径。然而，目前关于外资准入政策的研究较少，特别是对山西省这类内陆资源型省份的外资准入政策演进过程梳理不足，导致当前政策制定缺乏规律性的指导和依据。鉴于此，本文详细梳理改革开放以来山西省外资准入的政策演进，试图在其中寻找到山西省外资准入政策制定的阶段性特征与经济规律，为当前阶段山西省科学制定外资准入政策提供借鉴。
在外资准入政策梳理的阶段划分上，参考赵永斌（2021）②的划分阶段，参照利用外资史上的标志性事件、山西省利用外资的阶段性主导因素等，将研究时段分为1978—1991年（内陆区位约束下的小规模探索阶段）、1992—2001年（内陆与资源型特征主导易位下的高速流入阶段）、2002—2012年（资源型经济优势强化与服务业快速引资阶段）、2013—2018年（资源型经济转型与内陆开放型经济建设双主导的高质量导向引资阶段）四个阶段。
二、内陆区位约束下的小规模探索阶段外资准入政策分析
1978—1991年是山西省利用外资的小规模探索阶段。这一阶段，受内陆区位影响，山西省并非全国对外开放的政策规划区域，但山西省在改革开放的总体背景下，开展了小规模的利用外资探索。在外资准入的政策方面，山西省在全国统一政策的基础上有一些地方特色和政策探索，特别是在对外商投资的方向上，对投资煤炭、钢铁、电解铝、电力、基础设施建设和工业技改等领域给予了较大的优惠。例如，在1985年颁布的《山西省利用外资引进技术若干优惠规定》中，除国家统一的优惠政策之外，山西省还提供了五年内免征应附征10%的地方所得税等税收优惠，为引导外商向边远山区和煤炭行业投资，还给予在边远山区从事开发性事业和投资于煤化工产品加工的企业特殊的土地使用费优惠，为增加地方外汇，还规定企业所需原材料、燃料、动力在本省购买且以外汇支付者，价格优惠5%～10%。①1987年6月，山西省在国家颁布《国务院关于鼓励外商投资的规定》后，配套制定并颁布了《山西省鼓励外商投资实施办法》，《山西省利用外资引进技术若干优惠规定》同时废止。新颁布的《山西省鼓励外商投资实施办法》中，去除了引导外资向边远山区投资的表述，这可能是由于外资更看重边远山区的交通运输条件而不是优惠条件。在地方所得税上，将五年内免征10%调整为五年内全部免征，②足见当时吸引外资力度之大。
1988年，全国进入外贸体制快速改革时期，对外商投资的优惠力度进一步加大，营商环境建设的重视程度增大。1988年，山西省在国家《指导吸引外商投资方向暂行规定》框架下，编制了《山西对外经贸及投资指南》;当年6月，在全国外贸体制改革不断推进的背景下，印发了《山西省加快和深化外贸体制改革实施方案》，向地市下放了100万美元以下的利用外资审批权限，同时要求优先考虑出口创汇项目。③这表明外汇缺口仍然是制约山西省经济发展和技术水平提升的重要因素。9月，根据《国务院关于扩大内地省、自治区、计划单列市和国务院有关部门吸收外商投资审批权限的通知》，山西省对符合国家投资方向、建设经营和环保条件达标、产品出口不涉及配额管理的引进外资生产性项目，省直各委办公厅局和地市的审批权限提高到1000万美元以下。④当月，山西省还发布了《关于开展对外来料加工装配业务的有关规定》，鼓励各行各业放手发展来料加工装配业务，业务来源主要是从外商企业承接和从沿海地区承接，同时给予税收和基建配套等优先支持。⑤针对港澳台及华侨投资，山西省也出台了相应的利用外资政策。⑥⑦1991年，山西省颁布了《山西省鼓励外商投资办法》，1987年颁布的《山西省鼓励外商投资实施办法》同时废止。新办法中规定，对投资煤炭深加工转化和综合使用、钢铁和铝冶炼加工、交通、水利、高新项目和现有工业企业技术改造等领域，免征地方所得税和城市房产税10年，其他领域的免征5年，对外商投资的行业导向一目了然。⑧281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966
另外，“六五”和“七五”期间，为了快速建成全国能源重化工基地，山西省将所有工业分为两类，一类是支柱产业，就是与能源重化工相关的产业;另一类是配套产业，即轻纺和日用消费品等行业。在此期间，利用外资和引进技术的主基调也是采取“倾斜政策”，重点向支柱产业引资的同时，兼顾配套产业自给能力建设。
从上述政策导向上看，1978—1991年山西省利用外资的主要目的有三：一是通过引进外商直接投资促进技术进步。二是通过引进出口创汇项目增加外汇储备。三是引资项目向煤炭、化工、建材、交通现代化建设的重点领域倾斜，以加快现代化建设进程。这一时期山西省利用外资的实践基本上也是从这三个目的出发的。
三、内陆与资源型特征主导易位下的高速流入阶段外资准入政策分析
1992—2001年是山西省利用外资的高速流入阶段。这一阶段山西省的外资准入政策主要受内陆区位因素和资源型经济发展需要两方面的影响。特别是1992年内陆省会城市成为继沿海、沿江、沿边开放后的又一开放窗口。在外资准入的政策方面，这一阶段前期，山西省利用外资的政策走向与国家基本一致，但突出了外资在基础设施建设、能源、冶金和新兴产业培育等领域的导向。本阶段后期，受国有企业改革、资源型经济困局与转型需求的影响，利用外资更加强调国企嫁接改造、资源型产业升级与产业结构调整和新兴产业培育的导向。
1.在利用外资整体布局上，1993年，山西省颁布了《关于进一步扩大对外开放的实施意见》①，在之后的1995、1996、1998、2000等年份，也发布了类似实施意见，基本明晰了这一阶段利用外资的整体布局。②③④
（1）利用外资原则：以市场为导向，以经济效益为中心。
（2）利用外资区域层次：“太原内陆开放城市—太原、大同、长治、风陵渡等开发区—沿同蒲铁路等重要交通动脉开放市县”三层次开放格局。
（3）利用外资的重点领域：机械、电子、能源、冶金、纺织、建筑材料、城市基础设施等产业以及对现有企业进行技术改造，资源开发和初级产品深加工，在服务业领域鼓励外商投资房地产、商业、旅游等领域。其中，技术改造的引资重点领域在电力、化工、建材、冶金、机电、军工等行业。1997年年底后，新材料、新能源、微电子、生物工程、环保产业成为引导投资的新重点。
（4）利用外资的主要类型：生产型、技术先进型、出口创汇型、农业开发型、老企业改造型。特别是利用外资改造国有企业，在1997年，山西省还专门出台规定，鼓励和规范外资改造国有企业。⑤
（5）外商投资在老企业、国有企业改造中的合法性和引进形式：如整体嫁接、单项嫁接、“多枝”嫁接或厂房租赁等形式，一些经济效益较差的老企业还可以进行国际招标，让外商承包、租赁改造。
（6）利用外资重点：鼓励引进大型跨国公司和国际大财团，目的是以先进的跨国公司形成龙头，一方面对山西省产业和产品结构形成补充;另一方面是发挥溢出效应，带动山西本地企业向高效益、高附加值、高技术转型。
2.在利用外资软环境建设上，1992年，山西省组建了外商、台商投资服务中心，后变更为山西省国际投资贸易服务中心，又设立中国国际贸易促进委员会山西调解中心，1998年谋划建立外商投诉中心（到2002年底建成），并要求建立、完善涉外会计师事务所、审计事务所等中介机构。⑥山西省颁布了《山西省鼓励外商、港澳台同胞及华侨投资实施细则》，对外商来晋投资进行“一站式”服务;颁布了《山西省人民政府关于简化利用外资、台资项目审批程序的通知》，给太原市下放了3000万美元以下规模的项目审批权限，省直部门和各地市下放了1000万美元的审批权限，县级单位下放了300万美元的审批权限。1000万美元以上的项目只需由省外商、台商投资服务中心同意后方可办理，不需其他省直部门审查。①2001年，山西省出台《关于进一步改善我省投资软环境的实施意见》，对乱收费、乱摊派等问题进一步规范，收到较好的效果。②
3.在招商便捷性上，1997年还要求建立引资项目库网络系统，并逐步加入国际互联网，方便外商获取引资信息。③项目库网络系统按照联合国工业发展组织管理的要求已收录了500多个中英文对照的对外招商项目，涉及煤炭、电力、冶金、建材、化工、机电等10多个行业，项目覆盖了11个地市及有关厅局。
4.在吸引外资手段上，给予政策优惠和超国民待遇仍然是这一阶段引资的重要方式。比如在1996年颁布的《关于进一步扩大对外开放的若干意见》中规定：“‘三资企业中的基础设施、基础产业、先进技术产业、农林牧副开发项目，开发出口产品的企业和改造支柱产业的企业，从开业投产获利之日起免征地方所得税10年和城市房地产税10年;外商投资项目的土地转让费，在条件相当的情况下，要低于沿海发达地区，其中技术含量高、投资强度大的项目要更加优惠。”④
四、资源型经济优势强化与服务业快速引资阶段外资准入政策分析
这一阶段，中国入世一方面带来了经济增速迅速加快和能源需求快速增加，催生了“煤炭黄金十年”;另一方面服务业对外开放的步伐也在逐步加快。此阶段山西省外资准入政策一方面顺应服务业逐步开放的趋势;另一方面围绕资源型经济优势强化的地方特色，在引资方向和优惠力度上有所侧重。这一阶段，山西省利用外资政策与国家利用外资政策基本一致，但在此阶段开始的几年，山西省在对外开放工作上相对滞后，利用外资政策出台也相对较少。在国家出台的《外商投资产业指导目录》之下，编制了《中西部地区外商投资优势产业目录（山西省）》等引资目录，制定了引资的便利性、优惠性政策。
在审批权限、审批流程、项目配套等软环境建设上，2005年1月，山西省提高了目录中鼓励和允许类项目的核准权限，将太原市、省级开发区和地市、县（区）的项目核准规模分别提高到1亿美元、5000万美元、500万美元。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966
从2006年开始，山西省重新将对外开放置于经济社会工作中的重要位置。当年，山西省召开了全省对外开放工作会议，发布了《关于进一步扩大对外开放的决定》（这是笔者在本阶段发现的唯一一次发布此项文件，而在上一阶段，1993、1996、1998等多个年份均发布了类似扩大开放的政策文件）《山西省“十一五”对外开放发展规划》《关于改善投资环境扩大招商引资的实施办法》及多份对外开放和引进外资的政策文件，提出了鼓励外商投资的18条政策，涉及税收、土地、资源配套等多个方面。比如，在引进大型煤化工项目方面，在有偿使用的条件下，给予煤田资源配套，并鼓励外商进行热电联产，电能产出优先并网。⑤2011年，山西省又取消了无专项规定要求的外商投资企业设立境内分公司审批、外商投资企业进口作为出资的设备清单审批等事项，提升了外资在晋经营自主性，还取消了外国政府贷款、国际金融组织贷款等事项的审批。国家还将外商投资注册资本1亿美元及以下的投资性公司设立及变更、外商投资国际货物运输代理企业设立及变更等事项审批下放到省商务厅，原属省级部门审批的外商投资企业事项，也有部分下放到市县一级，减少外商在晋的制度性交易成本。但在执行层面，山西省并不能做到“法无禁止皆可为”，在政策规定不健全、不具体的情况下，上述政策的实效并不理想。
在引资的领域导向上，这一阶段山西省引进外资总体是围绕其在“中部地区崛起”战略中的两个定位——“能源原材料基地”和“物流服务基地”展开的。2006年以后，引导和鼓励外商投资的领域逐步聚焦到五个类别：①“煤焦冶电”等传统产业技术提升类。②现代煤化工、装备制造、材料工业和旅游业等新支柱产业建设类。③服务业、交通、城市公共服务、环保和社会事业等公共领域。④高新技术产业和特色农牧产业。⑤国有企业改组领域。山西省在这些领域引进外资的政策预期是能提升技术水平、强化产业关联和形成集聚效应。①可以看出，虽然这一时期国家对外开放的领域迅速扩大，但山西省这一阶段引资领域却有所聚焦。
在引资的优惠政策上，突出中西部引资优惠，并以差异化优惠政策服务引资的类型、区域、行业导向。对国家颁布目录中部分限制类和限定股权比例类的项目，山西省可以适当放宽;鼓励东部外商企业来晋再投资，在省级以上开发区投资的外资企业，所在开发区管委会另有优惠政策，且高新技术企业力度有所增加。在企业所得税改革前，山西省对外资企业征收30%的所得税，但对投资于太原市的外资企业，税率为24%，在省级以上开发区内则降为15%。在行业导向上，能源、交通基础设施领域也降为15%的税率。②另外，为鼓励外商长期经营，还设定经营达到规定期限后执行更低的税率或退税政策。③
在引资对象上，国际大财团、跨国公司和世界500强公司是山西省重点引进的对象，鼓励这些主体并购省内国有企业和参与重组。
五、资源型经济转型与内陆开放型经济建设双主导的高质量导向引资阶段外资准入政策分析
党的十八大以来，随着开放型经济新体制构建，对外开放政策的区域异质性开始逐步消除，自贸试验区的先进引资经验模式可以迅速在全国推广，山西省外资准入政策在与全国同步的基础上，注重外资在山西省经济转型和创新发展中的综合效益。
2013—2016年，由于经济进入断崖式下跌，政治生态亟需重建，加上2015年全省经济工作重点转向供给侧结构性改革、国有企业改革等，这一时期山西省在对外开放和利用外资政策建设方面并无较大的跨越，总体与全国政策导向保持一致。在2014年，山西省将国家级开发区对鼓励、允许类项目的审批权限提高到3亿美元，各地市和省级开发区审批权限提升到1亿美元。④
2015年之后，全国对外开放新体制和全面开放新格局建设进程加快，特别是2017年习近平总书记考察山西省之后，山西省将建设内陆地区对外新高地作为三大基本发展目标之一，利用外资政策也随之进入快速变革和完善阶段。
2016年，山西省“十三五”规划明确指出要推行普遍备案、有限核准的外资管理制度，探索准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理模式，鼓励外商投资生产性服务业和养老产业。⑤此后山西省配套公布了《山西省政府核准的投资项目目录（2017年本）》，提升了外商投资自由化程度。
2017年，山西省利用外资相关政策密集出台：7月，山西省在《山西省人民政府关于贯彻落实国务院扩大对外开放积极利用外资若干措施的实施意见》中支持外资以并购、参股等多种方式参与国有企业改革。⑥9月，《国务院关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》要求山西省扩大开放，将煤层气对外合作开发项目审批制改为备案制，并将煤炭采矿权范围内的地面煤层气开发项目备案下放至山西省管理，还要求山西省复制推广自贸试验区的成熟引资经验。⑦年底，山西省审议通过了《山西构建内陆地区对外开放新高地实施意见》，将发挥外资的技术溢出效益和产业升级效应作为引资目的;将战略性新兴产业、⑧现代农业、节能环保和现代服务业作为引资的重点领域;规定了外资在能源、交通、农业、水利、旅游等公共领域与内资的平等国民待遇;鼓励外资企业在晋建立研发中心，并对符合条件的外资研发中心采购国产设备全额退还增值税政策。此外，山西省还发布了《山西鼓励投资政策（2017年版）》《山西招商引资重点产业指导目录》等利用外资相关政策文件，形成这一阶段扩大外资准入、促进投资便利化的政策架构。
2018年3月，山西省发布《促进外资增长的若干意见》，规定了以负面清单为主的产业准入制度，鼓励跨国公司来晋设立总部，并支持外商以并购的方式设立外资企业;规定从2018年开始，山西省在10个开发区试行企业投资项目承诺制，这是山西省在全国率先开展的承诺制改革试点，承诺制覆盖的范围包括《山西省政府核准的投资项目目录（2017年本）》外的企业投资项目。①为发挥外部资金在转型和战略性新兴产业上的带动作用，山西省还在2018年中形成了《山西省制造业十二大领域发展（招商）图谱》。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966
这一阶段，转型和开放是两个重要发展主题，以开放促转型是这一阶段山西省的重要发展思路。外资准入政策除了在项目规模、落地流程和营商环境优化等方面进一步与全国保持一致以外，在准入领域上突出研发中心、养老产业、文旅产业、能源产能改造和战略性新兴产业等领域。
六、结论
本文在中国全方位开放新格局建设的时代背景下，分四个阶段专门研究了内陆资源型省份山西省的外资准入政策演进历程与阶段特征，结论如下。
在改革开放之初至1991年，山西省虽未正式在全国的对外开放总体布局中，但面对外部先进资源、技术、资金，山西省作为内陆地区也积极推动引进外资。另外，山西省作为全国重要的能源和原材料供应基地，以经济建设为中心的时代背景催生大量相关需求，而外资企业在能源原材料领域具有先进技术和产能，客观上形成山西省在这些领域的引资需求。所以，此阶段山西省外资准入的重点领域为原材料供应、煤炭开采、焦化，以及围绕此类产业配套的交通、水利、技改等引资需求。此外，增加外汇破除外汇缺口也是山西乃至全国引进外资的重要目的。1992—2001年期间，中国对外开放进入新阶段，山西省也因省会太原纳入全国对外开放总体布局之中，外资准入政策上有较大调整。这一阶段前期仍然围绕基础设施建设、能源、冶金和新兴产业培育等准入导向。但在这一阶段后期，受亚洲金融危机的影响，能源原材料需求减弱，山西省相关部门出现产能过剩和国有企业绩效下滑等现象，引进外资，特别是利用大型跨国公司和国际大财团的先进技术和模式来嫁接改造国有企业和推动产业结构调整成为重要政策导向。这一阶段随着互联网技术的应用，外资准入的流程优化、软环境建设等营商环境建设配套政策也逐步增多。2002—2012年，中国入世一方面启动了以外向型经济带动的高速增长，另一方面能源、原材料需求也被重新激活，煤炭行业迎来发展的“黄金十年”。此阶段前期山西省在外资准入方面的政策出台较少，从2006年开始围绕“建设能源原材料基地”和“物流服务基地”两大区域定位，在传统产业技改、现代煤化工、装备制造、材料工业和旅游业等领域，服务业、城市公共服务和环保等公共领域也是外资准入的重点。此阶段外资准入政策更加侧重于能源原材料领域形成技术优势和规模效应。2013年以后，一方面伴随着中国经济进入新常态，能源需求下降导致煤炭行业“黄金十年”终结，产能过剩问题和资源型经济转型问题再次成为山西省发展的阶段性主题。另一方面全方位开放新体制建设也将内陆开放问题提上了历史新高度，建设内陆地区对外开放新高地成为山西省发展的又一阶段性主题，外资准入政策也围绕上述两大主题展开。在准入领域上将资源型经济转型战略性新兴产业、现代农业、节能环保等领域，特别重视研发中心招商引资，意在发挥外资在转型和战略性新兴产业上的带动作用。在准入方式上则与全国一致，采用负面清单和准入前国民待遇规则，探索承诺制等营商环境提升举措。
总的来说，山西省外资准入政策的制定，受两方面因素的影响：一是国家对外开放的总体布局和对山西省的开放定位，以及国家外资准入政策的统一规定。二是受山西省内陆区位和资源型经济发展的双重地方特色因素的影响，内陆区位特征对山西省对外开放总体进程的影响较大，资源型经济及其与全国经济关系中形成的阶段性特征，主要影响外资准入的领域范围。
编辑 马燕萍281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966
