王浩?王雅丽

2020年6月24日蒙古国举行议会选举。蒙古国总理呼日勒苏赫（前左）在乌兰巴托一处投票站投票。

2020年5月25日，修订后的蒙古国宪法生效。6月24日，蒙古国举行大呼拉尔（议会）选举，蒙古人民党赢得76个席位中的62席再次执政，呼日勒苏赫继续担任总理。7月8日，蒙古国第31任总理呼日勒苏赫及16名新政府成员在国家宫举行宣誓就职仪式，正式组建新政府。这是修订后的宪法生效后首个由总理直接任命的政府。蒙古国这一系列政治大事中的关键无疑就是修宪。此次宪法修订因涉及国家权力架构体系的平衡，以及议会、总统、总理（政府）之间权力再分配等问题而备受关注。

先天失衡的“总统—议会制” 

蒙古国现行宪法于1992年通过。随着蒙古国社会转型的完成和国家政治、经济、社会状况的日趋稳定，1992年宪法设计中的漏洞也开始显露，特别是在国家政体、政府组织、行政—立法—司法三权分立方面的设计较为模糊，导致了实际政治运行过程权责不明、党阀纷争现象的加剧。

根据1992年宪法，蒙古国为宪政共和国，实行总统—议会制多党制。国家大呼拉尔是国家最高权力机关，实行一院制，行使立法权。大呼拉尔由76名议员组成，议员由蒙古国公民以无记名投票方式选出，任期四年。总统是国家元首，也是全国武装力量最高统帅、国家安全委员会主席，拥有如下权力：与大呼拉尔协商任命总理、最高法院法官、最高检察院检察官，任命驻外大使，发布总统令，提案与有限否决议会法案，对政府工作作出指示，授予国家荣誉称号和军衔，代表蒙古国签署国际条约等。蒙古国政府是国家最高行政机关，总理由国家大呼拉尔任命。

按照蒙古国学者的表述，“蒙古国民主转型后形成了总统拥有相当权力的议会制”。蒙古国的总统—议会制与欧美一些国家政治体制不尽相同。就国家权力设置而言，蒙古国政体不同于美国的总统制，总统权势远不如美国总统大;又不同于英国式议会制度，总统相对于议会的权力又是较大的，执政党的决策权和反对党的监督权均受到极大限制;也不同于法国的半总统半议会制，蒙古国总统、总理行政权分割不明晰。这就意味着蒙古国政体在实际运行中演变成总统制和议会制的一种混合体，与最初设计的“相互协调又彼此制衡”的理想状态相去甚远。对宪法进行修订是保证国家立法机构和权力执行机构在运行上实现平衡的惟一选择。

十年前的一次不成功修宪

对于修宪的必要性，蒙古国社会早有讨论。根据1992年宪法规定，修宪须获得国家大呼拉尔不少于3/4议员（即57位议员）的同意。从以往七届国家大呼拉尔选举的结果来看，只有蒙古人民党曾经在1992、2000和2016年三次获得过多于57个的席位（分别是70席、72席和65席），而今年选举中该党又赢得62席。蒙古人民党正是抓住在国家大呼拉尔拥有绝对优势席位的机会，在2000年和2019年两次强力推进宪法修正案通过。

1999年12月，蒙古国大呼拉尔通过了包含修订了七项条款的宪法修正案，并决定于2000年7月15日生效。但该修正案因触及总统在协商任命总理方面的权限，被时任总统巴嘎班迪否决。2000年3月宪法法庭判定该修正案违背宪法。但该年6月蒙古国举行大呼拉尔选举，蒙古人民党（当时仍称“蒙古人民革命党”）获得72个席位，其后纠正了修宪程序，12月，国家大呼拉尔再次通过了未删改一词的该修正案。

但此修正案通过后饱受诟病，被蒙古国政界戏称为“越修越差的修正案”。缘由有三：一是反对党认为该修正案是在执政党主导下推动通过的，没有征求各方意见和进行广泛讨论。二是修正案中某些条款非但未起到修补政体漏洞的作用，反而促使其进一步恶化，譬如对议员兼任政府成员从法律上予以了认可。三是修正案没有触动到体制性的根本问题，权责不清、责任不明等问题仍旧存在。

以责任、制衡、稳定为口号的新修正案

修宪是蒙古人民党2016年的竞选纲领之一，也是其施政纲领中的重中之重。新的宪法修正案于2019年6月6日由修宪工作组提交大呼拉尔，并于11月14日获得通过。本次通过的修正案对宪法70条中的19条36款进行了大幅修订，修订比例占整个宪法的近30%，内容涉及议会民主、行政权力、法院权力和地方自治四个方面。

在完善议会民主方面，提出在大呼拉尔增设临时监督委员会，用于解决和讨论特定的公共问题;大呼拉尔例会的时间从50天增加到75天;议员按原先规定应公开投票，此次修改为有条件的无记名投票;加强国家大呼拉尔的监督和问责制，尤其强调大呼拉尔在国家财政预算监督上的独立性。修正案提出了颇受争议的“1%门槛”，规定政党须由不少于有选举权的蒙古国公民的1%组成。目前，蒙古国有选举权公民数量为250万人，因此成立政党的人数下限为25000人（根据原先的政党法规定仅需801人即可），其巩固大党、限制小党的意图非常明显。

在行政权力分配上，将总统的权力限定在法律框架内。关于解散大呼拉尔的条件，规定如不少于2/3的议员认为大呼拉尔已无行使职权的条件，或出于同样原因总统同大呼拉尔主席磋商后有此提议时，大呼拉尔经2/3多数表决后可做出自行解散的决议。总理将由议会中的多数党产生，大呼拉尔不再任命和罢免政府成员，政府成员由总理根据大呼拉尔和总统推荐自行任命和罢免。总理和不超过四名的政府成员可以同时担任议员，其他政府成员则无“双层蒙古袍”。

各方对此次修宪的评价褒贬不一，赞誉莫过于承诺拟成立国家资源基金，与人民共享在战略矿产资源开发上获得的收益。质疑和反对的声音也不在少数，主要集中在以下几个方面：

一是质疑本次修宪的合法有效性。从程序上来看，本次修宪未按照1992年宪法规定进行全民征询。

二是反对党指责此次修宪是蒙古人民党在即将举行的2020年议会选举前的一场“寡头政治秀”，并且违反了2000年修宪中“国家大呼拉尔不得在举行定期选举前六个月内修改宪法”的规定。2019年6月，62名议员与修正案起草人一并向国家大呼拉尔递交了修宪草案，国家大呼拉尔随即开启三读程序，该提案一读顺利通过。但在二读期间，民主党出身的总统巴特图勒嘎也提交了一份修宪草案，因而成立了由总统和总理牵头的工作组进行协商和修改，整合两份提案，最终在62人提案的基础上整合提出新修正案，进行二读讨论。三读时，民主党因本党提出的一些建议未被采纳而退出讨论，最终由在场的63名议员全票通过了二读通过的整合修正案。因此，民主党抨击人民党以压倒性优势“绑架”了修宪的整个进程，不认可修宪的合法性。

三是普遍认为本次修宪加强了总理权力，限制了总统权力，突出了蒙古政体中“议会内阁制”的特点，削弱了“总统制”的特点。国家元首空头化，总理与政府成员共同行使绝大部分行政权力。普遍被人关注的是：修正案规定总统年龄下限从45岁提高至50岁，只能任一届六年，但此项规定是否适用于现任总统巴特图勒嘎？从蒙古人民党党首呼日勒苏赫目前的雄心和强权手腕来看，他必不会安于总理职位，一定将冲刺总统大位。倘若2021年总统选举如期举行，呼日勒苏赫如愿当选，本次对宪法的修订是否会持续有效？

整体看来，此次修宪的内核仍在于人民党与民主党两大党派之间的竞争，而并非意在对国家宪政内生结构进行调整。新宪法确立、新政府组成后，党争方向或许将随之做出调整。

（王浩为北京大学蒙古国研究中心主任、北京大学外国语学院教授）