文/张东旭
（作者单位：工业和信息化部人才交流中心）
从人才流失的数量上看，印度位居全球首位。自20世纪60年代以来，印度政府已经意识到人才流失带来的巨大损失，采取了一系列吸引海外人才的举措，取得了一定的成效。
印度人才外流现象已经成为全球典型案例
自20世纪50年代起，印度在科学技术人才的培养上始终供大于求。一方面，印度加大对专业技术人员的教育培训力度，希望借此缓解就业压力，并刺激国家经济发展；另一方面，人口老龄化问题、信息技术的发展使全球各国尤其是西方发达国家对专业技术人才的需求激增，进而放宽了移民政策。因此，在“推力”和“拉力”的共同作用下，印度的人才纷纷走出国门寻求工作机会，引起了较为严重的人才外流问题。迄今为止，印度的人才外流现象已成为全球典型案例，受到学界关注。
印度政府2020年公布的最新数据显示，海外印度人数量已超过3210万，其中取得外国国籍的印度人达到1800万，这一数据也使印度成为世界上最大的跨国移民来源国。美欧是印度人才外流的主要输入国，并且流向美国的印度人多是科学家、工程师等高端人才。但也有专家认为这是另一种形式的人才储备，因为近年来印度持续接收巨额海外汇款，直接促进了印度经济发展。全球化智库2020年发布的报告显示，印度自2005年至今一直保持着全球最大汇款接收国的地位，2018年印度侨民汇回了786亿美元，占全球汇款总额6890亿美元的14%。从这个意义上说，印度的人才输出也是一种人才储备。
20世纪80年代，制约产业发展的智力短缺问题和海外汇款对印度经济发展带来的促进作用引起印度政府的关注。政府开始重视海外人才的回流问题，召开专门会议分析了海外人才形势，认为政府应创造吸引海外人才的条件，并做好利用海外高级人才、吸收海外智力的工作。于是，印度政府一方面出台政策吸引海外人才回流，另一方面积极创新、倡导通过多元化渠道引进智力资源、做好海外人才资源的开发工作。过去20年的时间里，印度的诸多举措在海外人才智力引进上取得了一定成效，其经验值得借鉴。
一般来说，人才开发是指将人的智慧、知识、才干作为一种资源加以发掘、培养，以便促进人才本身素质的提高和更加合理的使用。对于印度这个国家而言，海外印度人是一种资源，按照他们对印度本土的贡献可以分为汇款、归国服务、产业投资、知识共享等形式，无论哪一种方式，都是对人才资源的充分发掘和利用。因此，本文将印度政府针对海外印度人的一系列引资、引才、引智活动统称为“海外人才资源开发”。
印度海外人才资源开发的举措
设立行政机构，发挥社会团体的优势。1990年，印度政府设立了海外印裔科技专家联络中心，隶属于科学与工业研究委员会，由着名印度裔科学家、教授、管理专家以及印度工业界的高级代表组成。政府每年提供400万卢比的专项经费，用于从海外请回印度科学家。这些科学家会参与部门合作与产品研发，创造出实际效益和利润。
进入21世纪后，印度更加重视海外人才的引进与利用，在机构方面又做了整合。2000年9月，印度政府成立海外印度人高级委员会，直接向总理负责。该委员会负责调查研究海外印度人的历史、现状，了解世界各地的印度人在政治、经济、文化、教育、医疗等领域的现状与诉求，并在此基础上研究制定针对海外印度人的政策。2004年，印度将这一委员会提升为国家部委，同时还建立印度侨民事务部，同年9月更名为海外印度人事务部，职权也拓展到直接单独负责海外人才的回流事务。后来，印度政府将其整合至印度对外事务部，成为其下属的海外印度一处、海外印度二处。经过对组织机构的优化整合，印度政府建立了管理海外印度人事务的组织基础。
设立了行政机构后，印度政府试图构建一种框架，将面向海外印度人的各项政策落实囊括在内，持续地与海外印度人在经济、社会和文化领域保持联系。执行工作主要是通过各类社会团体和协会完成，这些组织有着联系海外人才的天然优势，是政策落实最有力的桥梁。其中，印度工业联合会是一个非政府、非营利，由工业界自行引导和管理的组织，也是印度最大、历史最久的领袖商业协会，其直接会员达6500多家，包括中小企业和跨国公司等，它与印度政府紧密合作，成为连接印度工业界和国际商业社会的纽带。其他组织机构也积极提供渠道、搭建平台，如海外印度促进中心致力于联络海外印度人回国投资，提供“一站式服务”；印度发展基金会旨在推动和引进海外印度慈善家及海外印度慈善资本，为其提供可信赖的渠道，推动印度社会发展。这些社会团体在商业、学术领域发挥着重要作用，一方面借助自身资源优势落实了印度政府引进开发海外人才资源的政策方针，另一方面作为社会机构在商业、学术领域牵头，避免了可能因为人才争夺引起的他国行政干预。
改革侨务政策，便利海外印度人归国。一是实施“印裔卡”和“海外公民卡”。为了给海外印度人回国创造便利条件，印度政府于1999年制定了“印裔卡”（PIO）和“海外公民卡”（OCI）。按照PIO计划，凡是根据1935年印度政府法令确认的印度裔人士及其配偶，或者其父母、祖父母、曾祖父母（即四代人）出生于印度或为印度永久居民的，以及印度公民的配偶，都可以申请PIO卡，持卡者15年内拜访印度不需要签证，后续还可以延期。OCI是一种长期的印度移民签证，主要针对原籍或双亲、祖父母为印度的印度裔，若其所在国认可各种形式的居民权，则有资格申请OCI来印度长期居住。这两项计划将海外印度人分为三类，第一类是拥有印度血统、外国国籍的人，称为印度裔外国人；第二类是拥有印度国籍但侨居国外的印度人，称为非居住印度人；第三类是海外原印度籍人士，称为海外印度公民。2015年9月，印度内政部移民局规定，所有PIO卡持有者都应申请将其PIO卡转换为OCI卡。PIO和OCI的发放，有了类似双重国籍的作用，极大地便利了海外印侨自由进出、回国探亲及工作。正是认识到了海外印度人巨大的经济、政治和科技潜力之后，印度政府及时推出了积极的侨民政策，调动海外族裔的积极性，才使海外印度人成为印度崛起的重要力量。
二是设立海外印度人日和海外印度人奖。2003年，印度将每年1月9日定为“海外印度人日”（PBD），也称“归侨节”。这一节日最初由印度人事务部（MoIA）主办，后随着机构整合由印度对外事务部主办。每年选择国内城市召开全球印度人代表大会，隆重地举行庆典，印度总统和总理都会出席会议发表关于印度发展、人才政策的宣讲，后来活动改为每两年举办一次。从2003年开始，MoIA推出了海外印度人奖，用来表彰对印度发展有突出贡献或自身取得了杰出成就的海外印度人，这一奖励被视为海外印度人的最高荣誉，在每一届的PBD大会上公布。在今天，“海外印度人奖”已成功形成了自己的品牌，对吸引人才回国发挥了一定的推动作用。
2015年1月8日，第13届PBD大会在甘地纳加尔举行，总理宣布，每年将在网上为18—35岁的海外年轻印度人举办名为“ Bharat ko Jaaniye Online Quiz（BKJ）”的测验比赛。测验内容包括印度艺术、政治、经济、地理，以及各类传统文化，旨在激励海外印度人增强对印度的了解，增强文化联结。在每一届的PBD大会上，测验的前三名将获得奖牌。
除了上述几项议程之外，每届PBD大会期间还举办学术研讨会、商品交易会、投资促进会等形式多样的活动。莫迪总理曾表示，PBD大会为全球印度人之间的对话提供了机会，他还对印度裔人为国家带来荣耀作出的努力予以肯定。受新冠肺炎疫情影响，第16届PBD大会于2021年1月9日在线上举行。总体上，PBD搭建了一个使海外印度人直接和总理沟通交流的高层次平台，印度政府的领导人也会定期就印度国内政策向他们咨询，并开展调查，以吸纳更多的高层次海外印度人才。
实施引才引智计划，重视联合研究。一是高级研究员联合计划。为了接收海外归来的印度科学家，印度科学与工业研究委员会推出了高级研究员联合计划，计划的前身是1958年印度推出的科学家库，计划旨在实现海归人才与国内研究机构的双向对接，支持从国外回来的年轻科学家进入科研机构，在科技、人文、社科等重要领域开展独立研究。计划规定申请者需取得博士学位，任期最长不超过三年，类似博士后工作站。这一计划的实施使印度政府可以有效掌握其海外的人才分布，更有效地利用海外人才资源，根据计划执行情况适时地调整政策来吸引人才回流。根据已有资料，科学与工业研究委员会还出版了《专家指南》，供全国范围的研究机构及高校等参考使用。
二是执行联合国Tokten计划。针对发展中国家人才外流现象，联合国开发署1977年建立了海外侨民知识转移项目（Tokten）。该项目是一种利用旅居国外侨民中的高级管理和技术人员，在不领取工资报酬的情况下，为发展中国家经济建设和社会发展提供短期学术交流、讲学、合作研究及技术咨询服务等短期服务的志愿行动。印度从1980年开始实施Tokten项目，由科学与工业研究委员会具体负责。委员会为此专门设立了Tokten计划审查委员会，它由着名科学家、技术专家及重要科研部门管理专家组成，负责审批申请专家指导的项目和了解被请专家的背景与资格。Tokten计划启动后的十年内，印度共请回专家330人，在220个单位供职。他们大多来自美国，60%来自科研部门，20%来自工业部门。
三是高级联合访学计划。2017年，印度科学工程研究委员会推出了高级联合访学计划（VAJRA）。这个计划面向非印度籍、印度裔和印度海外研究人员，聘用他们到印度公共资助的学术研究机构驻校1—3个月，从事科技前沿领域的合作研究，包括能源、水、健康、安全、营养、材料和制造等。在研究以外的其余时间，专家可以在院校同意的基础上，从事指导及教学工作，与印度教师共同指导博士研究生，还可以担任创业导师。在聘用第一个月，VAJRA提供一笔总额为15000美元的资助，接下来的两个月提供10000美元的资助，以支付专家的差旅费和酬金。这个计划让海外印度专家参与到印度的重点研发计划，加深他们对各种科技计划、项目和政府使命的参与感，为印度研发生态系统融入国际元素。此外，计划还通过国际人才交流，为可能的机构合作带来了机会。
四是全球学术网络倡议。为了激励全球优秀的国际专家来解决与印度发展的问题，也让印度的教师能学习到前沿领域知识和教学技能，印度人力资源开发部于2014年推出了全球学术网络倡议（GIAN），旨在从国际上挖掘科学家和企业家，鼓励他们与印度的高等教育机构合作，以增加现有的学术资源，加快改革的步伐，并将印度的科学技术能力提升到全球卓越水平。GIAN是一个在不断发展的计划，邀请外国教师以杰出、兼职、访问、实践教授等身份参与教学工作，为印度的高校提供半学期的课程。截至2021年3月，印度已有203所高校加入了GIAN计划。这为印度工业界的技术人员提供了机会，他们能够借此增进了解并更新他们所在领域的知识。
搭建虚拟智库，促进海外知识转移。20世纪60年代，印度政府就已经创建科学家库，吸引并接纳愿意回国工作的海外印度人才。印度政府在主要发达国家都建有海外专家人才库，尤其关注那些能为印度重点项目解决难题的人才。随着全球化和信息化的发展，印度在2009年第七届PBD上将人才库扩展成全球印度人知识网络（global-INK）。该网络把世界各地不同行业公认的印度精英和印度本国同行连接起来，使海外先进知识能够快速地转移到印度国内相关单位，这样就节省了联系并等待海外同行专家到往印度的成本，成为建立在信息技术基础上的虚拟智库，这一举措旨在应对印度发展中急需解决的一些重大问题，对应着印度五年规划中应优先发展的领域和重点部门。
美国是海外印度人的最大集聚国，印度裔美国人总数超过200万，印度政府于2008年开通在美印度裔专业人士网络，旨在以网络会员制方式广泛吸引美国的印度裔专业人才，使其服务于印度前沿研究核心技术开发，促进印度科技实体参与国际合作和竞争，将印度打造成为具有全球吸引力的国际研发平台。另外，印度政府还开展了移民电子化工程，全面整合海外移民数据管理信息系统，使其能够提供更加实时可靠的数据信息。
重视研究工作，了解海外人才特征。为了准确把握海外印度人才工作与生活的现状，海外印度人高级委员会定期组织访问团、进行现场调查、举行座谈会，通过各种渠道获取驻外使领馆情报，对海外印度人进行全面调查和评估，使得海外印度人政策的制定和实施能够更有针对性。如果说印度政府早期对海外人才的管理还很粗放，那在过去十年的时间里，政府对海外人才的开发则更为专业化、科学化。2015年，海外印度人事务部和印度工业联合会共同发布的一份报告中，详细分析了海外印度人所处的地区，不同地区印度人的技能差异、职业差异、身份及汇款差异，指出海外印度人分布的200多个国家中，17个国家占了全部海外印度人总数的80%以上。但海外印度人并不是一个单一群体，他们内部存在一些差异，这些因素使他们和印度产生联结的目的各不相同，包括投资、采购、知识转移等。例如美国和欧洲的印度人以专家型人才为主，中东地区的印度人以技术工人居多（70%以上从事体力劳动），亚太地区和斯里兰卡的印度人大多是印度裔，政府根据这些研究结论以及相关的经济发展情况和汇款数据来评估商业机会可能带来的目标收益。正是基于这些细致专业的海外人才研究，印度政府才审时度势地瞄准行动方向，提出海外人才资源开发的目标。
印度海外人才开发措施的特点
从时间维度上看，印度海外人才开发工作具有阶段性特点。第一阶段是20世纪70年代到80年代中期，这一段时期内印度政府对海外印度人的管理主要是研究海外人才的分布，政府部门通过摸底调查对人才数据进行了收集，人才引进政策的侧重点是吸引科学家和技术专家。
第二阶段是20世纪80年代后期到2000年以前，这一段时期内印度政府致力于加强与海外印度人的文化联结和社会联结。在文化方面，政府推出了解印度计划等活动在很大程度上让海外印度人增强了对印度的了解，也间接增强了印裔群体的归属感和文化认同度；在社会方面，“印裔卡”的推出方便了海外人才归国，实现了类似双重国籍的作用。尤其是20世纪90年代初，印度政府利用侨务政策、产业政策、税收政策、金融政策、教育优惠政策等综合手段来吸引海外人才回流，引进人才的范围也从科技人才拓展到企业家、高级管理人员及社会科学领域的专家。
第三阶段是2000年到2010年，这一段时期内印度政府转变思路，开始注重海外印度人投资带来的经济效益，推出一系列助力产业发展的政策。
第四阶段是从2010年至今，在组织机构日益健全、印度政府与海外印度人联系越来越紧密的情况下，印度政府开始重新思考，对印度本土与海外印度人之间的经济联结进行再定义。海外印度人事务部不定期发布面向海外印度人的投资清单，还按照国别发布面向不同国家印裔人群的投资目录。根据海外印裔群体的不同地理、职业、偏好差异等，选定印度的重点发展领域，将海外印度人能为印度提供的内容分为知识共享、产品采购、投资创新、技术转化四个部分，构成了一个未来面向海外印度人的战略合作机会框架。
从实施主体上看，印度政府主导，社会机构发挥纽带作用。在国家层面，印度的海外人才资源开发工作由政府牵头，从海外印度人事务部的成立可以看出，政府将海外印度人相关的事务提升到了战略层面。无论是海外印度人日、海外印度人奖，还是global-INK社区的管理，印度政府的介入程度都很高，MoIA几乎扮演了国家猎头的角色。在社会层面，作为印度最大、历史最悠久的行业服务机构，印度工业联合会在海外8个国家设有代表处，汇集了众多商业领袖，在全球有着广泛的影响力，并借助优势在政策问题上与政府紧密协作，始终发挥着关键的纽带作用。另外，印度企业在培养和留住人才方面的投入并不吝惜成本，以高薪吸引海外高级人才，提供免费的IT技术培训。在过去20多年的时间里，印度企业的海外扩张动作十分频繁，在全球各地通过直接投资和并购外国企业等方式来聚集和利用海外人才。
从行动目标上看，相较“引才”印度政府更侧重“引智”。印度前总理拉吉夫·甘地曾说过：“即使一个科学家、工程师或医生在50岁或60岁时回到印度，我们也没有失去他们。我们将因为他们到国外获得经理职位或成为富翁而高兴。我们不要大惊小怪，不要把这看成是人才流失，而应把它看成是智慧银行，正在积聚利息，等着我们去提取。”事实上，印度政府也正是本着“不求所有，但求所用”的理念对分散在全世界的海外人才资源进行开发利用。在印度官方政府发布的报告中，引进人才数量等量化指标较罕见。印度政府也认识到正是国内基础设施、产业发展、科研环境、教育水平等与发达国家还有一段差距，导致海外印度人归国的意愿并不强烈，所以才致力于通过多种活动拉近和海外印度人之间的距离，利用信息技术搭建知识共享社区，为海内外印度人提供交流平台，从而间接达到引进海外智力资源的效果。
