苏朝弟
摘 要：介绍文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系成立的缘由，分析仲裁工作中存在的问题，结合存在问题提出促进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的改进建议。
关键词：土地承包经营纠纷仲裁；缘由；存在问题；建议
近年来，文山市认真做好土地权益保障管理工作，着力解决侵害农民土地权益问题，着力强化规范合同管理。自2011年文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会成立以来，我市严格按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、云南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定认真开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。本人从5年多的仲裁工作实践中，总结出我市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作主要存在以下几个方面的问题，并提出以下改进建议。
一、文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁体成立缘由与仲裁体系建设现状
1.文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建立的缘由。第二轮农村土地延包以来，特别是取消农业税对农民实行各种惠农补贴后，随着城市化进程的加快部分土地的征占用，我市农村土地承包经营权纠纷案件频发。我市农村土地承包经营权纠纷的解决途径仅为争议双方相互协商和基层组织及农村土地承包合同管理机关组织调解两种方式，导致重复上访、越级上访、群众性上访事件时有发生，既影响了人民群众的生产生活，也给相关部门带来了较大压力。在这种情况下，原文山县农业局于2008年6月17日（文农报【2008】40号）文件、市农科局于2011年7月4日（文农科请【2011】85号）请示市人民政府文山市成立农村土地承包经营权纠纷调解仲裁机构， 2011年9月6日，文山市人民政府出台文件（文政复【2011】312号）批准成立农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会， 2011年9月27日，文山市农村土地承包纠纷调解仲裁委员会正式成立，在乡（镇）、街道办事处设立农村土地承包经营纠纷调解小组，负责对本辖区内农村土地承包纠纷进行调解处理，力争将矛盾解决在基层。
2.文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设现状。我市根据农村土地承包仲裁委员会示范章程的相关要求、程序，设立了市仲裁委员会主任1名、副主任4名、委员37名（其中：农民代表5人）。设立市仲裁庭1个，聘任仲裁员21人（注：负责林业纠纷的4人）。市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会成立5年多以来共接到农村土地承包经营权纠纷信访1444件，成功调解242起，成功调解率16.8%。共受理农村土地承包经营纠纷仲裁案件102起，开庭审理98起，裁决92起，调处解决5起，终结1起。市农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系的建立，标志着我市的农村土地承包经营纠纷调解工作上了一个新台阶，农民群众多了一条维护自己合法权益的途径，一定程度上有利于各级政府正常办公秩序和农村社会的稳定。
二、文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作存在的问题
1.仲裁工作硬件设施建设滞后。文山市虽然在2011年成立了农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，明确了下设办公室在市农科局，仲裁庭设在市农经站，但并没有配备专门的合议庭、档案室等工作场所。2013年中央曾有扶持土地承包经营纠纷仲裁庭的建设项目，但需申报单位有独立的产权，才能批准建设土地纠纷仲裁庭，而我单位没有独立的产权，无法申报，这在一定程度上制约了仲裁工作的正常开展。直到2016年在市农科局、站领导的积极努力协调下市政府给予配备了市农村土地承包经营纠纷调解仲裁庭庭审室。
2.仲裁工作职责与农经人员身份不相匹配。从我市情况看，目前承担农村土地承包仲裁委员会日常工作的主要是市农经站，仲裁委员会的仲裁员大都是聘用市农经站的工作人员，市农经站属于全额财政拨款的事业单位，农经站人员属事业身份，而履行的仲裁工作职责却属于行政职责，导致所履行的工作职责与其身份不相匹配，这在一定程度上也制约了仲裁工作的顺利开展。
3.市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会与法院联系不畅在一定程度上也制约了仲裁工作的顺利开展。法院受理市仲裁委裁决过的仲裁案件后，做出的不当或不属其受案范围的裁定，导致有些仲裁案件没有得到解决，又回到了原点纠纷仍在继续。4起农村土地承包经营权确认纠纷仲裁案件市仲裁委员会已经做出了裁决，当事人不服上诉到市法院，市法院判决裁定：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依法裁定驳回申请人的起诉，导致纠纷没有得到解决。但市仲裁委员会却认为农村土地承包经营权确认纠纷属于土地承包合同纠纷，市法院在裁定该纠纷时存在适用法律错误的问题。该纠纷不应适用《土地管理法》，应适用《农村土地承包法》、《合同法》等特别法。市法院在裁定书中提到申请人、被申请人双方因对承包土地的使用权发生争议而将其界定为使用权纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人的土地使用权属纠纷，应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，这种说法是不准确的。申请人与被申请人之间因土地承包关系发生的纠纷属于民事合同纠纷，不属土地所有权纠纷 ，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”土地承包经营权确认纠纷市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委已经仲裁解决过，在申诉期内当事人向市人民法院提起诉讼，应属人民法院的受理管辖范围。
三、改进的建议
1.加强指导，明确职责。各单位要密切配合，认真依法履职，全力支持，共同推进市土地承包经营纠纷调解仲裁委员会调解仲裁工作顺利进行。市农经站要切实承担市仲裁委员会日常工作，要加强对农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的指导，积极主动加强与人事、财政、法院、信访等相关部门的协调沟通；市法制办要加强政策业务指导，不断提高仲裁人员的工作水平；市法院要加强对仲裁工作的业务指导，加大对生效仲裁案件的执行力度，确保仲裁决定执行到位。
2.采用群众喜闻乐见的方式宣传调解仲裁法，使之深入人心。要充分利用报纸、电视、广播等新闻媒体，采用张贴宣传标语、悬挂横幅、编印小册子等多种形式，广泛宣传《调解仲裁法》，使之家喻户晓，增强干部群众的法律意识，同时，大力宣传市土地承包经营纠纷调解仲裁委员会换届选举工作的重大意义和方针政策，为土地纠纷调解仲裁工作的顺利开展营造良好的舆论氛围。
3.严格按照四个原则开展好土地纠纷调解仲裁工作。坚持“四个原则”，即坚持确保农村土地承包关系长期稳定原则；坚持农村土地政策执行的连续性原则；坚持公开、公平、公正，便民高效原则；坚持实事求是、依法仲裁和尊重社会公德并重的原则。
4.加强与法院的沟通与联系。市土地纠纷调解仲裁委员会、市政府法制办应加强与法院的沟通与衔接，促使市土地纠纷调解仲裁委员会裁决过的案件，法院能做出实质性的裁决而不会以不在受案范围驳回，切实为维护农民群众的合法权益服务。
5.建议将参照其他地州的做法，将市农村经济经营管理站及工作人员纳入参公管理，使之与履行的工作职责相匹配。
参考文献：
[1]《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、文政复【2011】312号文件、《农村经营管理》）
