汪杨

去年12月，在共享单车ofo北京总部，退押金的队伍从五楼排到一楼，场景就像春运。此后ofo推出线上退押金系统，几天内排号就突破千万，至今仍有超过1200万用户在苦苦等待……

这并非孤例。2017年的共享单车町町、酷骑，2018年的共享汽车Togo途歌、共享电单车享骑等等，先后爆出挪用押金、企业倒闭、退押金难等问题。

在中国消费者协会发布的“2018年十大消费维权舆情热点”中，“共享出行押金难退”以66.08的社会影响力，位居第四位。

共享出行押金退还难，牵扯着社会公众的神经。舆论认为，共享经济作为一种创新经济模式，创业者试错、资本市场博弈不可避免，但不能让消费者成为最终的受害方与买单方，无论出于什幺原因，挪用用户押金都属于违法行为。因此，完善相关法律法规，加大市场监管力度，从制度层面对押金的保管和使用进行管控势在必行。

日前，交通运输部、中国人民银行、国家发展改革委、公安部、市场监管总局、银保监会联合印发了《交通运输新业态用户资金管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。该办法5章27条，已于6月1日正式施行。

破解“押金难退”困局

交通运输行业是互联网新经济的风口。随着移动通信和互联网、大数据等技术快速普及和发展，传统交通运输与互联网实现深度融合，网络预约出租汽车（俗称“网约车”）、汽车分时租赁（俗称“共享汽车”）和互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）等交通运输新业态在我国蓬勃兴起。

交通运输新业态为社会公众提供了多层次、多样化的出行服务，改善了乘客出行体验，对满足人民群众美好出行的需求和促进新旧动能转换发挥了积极作用;与此同时，也存在运营企业责任意识不强、用户资金管理要求未能落实等问题，用户资金安全风险凸显，损害了用户合法权益。

观察近几年交通运输新业态出现的问题，除了行业共性的安全问题，更为突出的，还是用户资金被挪用或无法退还。共享汽车、共享单车等新业态，由于一辆车在不同时段租赁给不同用户，“一车对多人”，就造成了一辆车收取了多份押金。这种“一女多嫁”的资金归集模式，放大了收取押金的数额规模，具备了一定的金融属性，一旦平台缺乏有效监管，将给用户的资金安全带来极大风险。

在2月28日国新办发布会上，交通运输部副部长刘小明指出，交通运输新业态在发展过程中，因为野蛮生长、无序恶性竞争、企业主体责任履行不到位等问题，引发了多起企业挪用押金、退还不了用户押金的维权事件，给社会带来了不良影响。

为促进交通运输新业态健康发展，在深入调研、广泛征求意见、充分研究论证的基础上，六部委联合出台了《管理办法》，主要目的是通过提出用户资金具体管理措施和明确各方权利义务，进一步强化用户资金管理，从源头上防范用户资金风险，切实保护用户合法权益。

做好用户资金管理

“此前，部分交通运输新业态运营企业发生了用户资金风险问题，原因在于运营企业收取的用户押金和预付资金实际上完全受企业支配。”人民银行支付结算司巡视员樊爽文指出。

为降低用户资金挪用风险，守住用户资金安全的底线，保障用户权益，在充分征求运营企业、商业银行、支付机构意见的基础上，《管理办法》就用户资金管理作出以下规定：

一是鼓励先服务后收费。运营企业原则上不得收取押金，鼓励和引导运营企业优化经营模式，先用再付，在服务结束后向用户收取费用。

二是控制资金可用额度。对于现存的以收取预付资金方式提供服务的经营模式，预付资金必须存放于运营企业的专用存款账户，运营企业只能最高将60%的用户预付资金用于与服务用户有关的主营业务。

三是提高资金存放要求。对于收取押金的运营模式，要求运营企业提供运营企业的专用银行存款账户、用户的个人银行结算账户两种存管方式，允许用户自主选择押金存放的地方。相对于运营企业的专用存款账户，押金存放在用户的个人银行账户，资金的使用、划转更透明，安全性更高，更易于用户防控资金风险。

四是强调用户“来去自由”。要求运营企业提供便利、及时的资金退还方式，不得拒绝、拖延或设置不公平、不合理的格式条款、技术门槛。

建立资金存管机制

当前，我国交通运输新业态还处于规范发展阶段，一些运营企业在用户资金缺乏第三方管理制约的情况下，存在侵占或挪用用户资金的行为，损害了用户的权益。

银保监会普惠金融部副主任冯燕表示，《管理办法》提出的资金存管机制，一方面实现了运营企业资金与用户资金的分账管理，从物理意义上防止了运营企业接触用户资金;另一方面，商业银行作为资金存管机构，按照相关法律法规规定和协议约定，根据用户的指令或业务授权的指令，办理押金和预付资金的结算、支付，可以有效防范运营企业非法挪用用户资金的风险。

在用户资金管理过程中，存管银行作为用户资金管理参与方，对保障用户资金安全将发挥重要作用。

一是为用户资金提供存管服务。为保障用户资金安全，《管理办法》要求在银行开立专用存款账户存管用户资金，存管银行按照相关法律法规规定，履行专用存款账户的开立、变更与撤销，以及资金保管、资金清算、账务核对、提供资金存管报告等职责。

二是基于协议，落实《管理办法》提出的用户资金相关管理要求。运营企业与存管银行按照《管理办法》提出的用户资金管理要求签订资金存管协议。银行依据协议办理资金的转入支出，防止运营企业挪用押金和超额超范围使用预付资金。

三是通过与运营企业实现系统对接，实现快速退押。银行在运营企业提交退款申请后应当及时核对相关信息，于当日（至迟次日）原路退还用户。

四是考虑到存管银行无法对运营企业与用户之间的业务往来进行实质性审查，因此存管银行不对运营企业与用户之间的交通运输新业态服务提供担保。

避免降低退款效率

公众都很关心，加强用户资金管理后是否会降低退款效率。交通运输部运输服务司副司长蔡团结介绍，为避免对用户资金退款效率的影响，《管理办法》提出了一系列相关要求和措施。

一是对存管银行和合作银行资质提出了要求。要求相关银行具有明确的职能管理部门和相应管理制度，具备完善规范的资金存管账务体系，能够支撑运营企业的各类峰值操作。

二是要求运营企业与相关银行、支付服务机构提供便利的退款方式，及时退还用户押金。

三是要求运营企业针对可能出现的集中退还及退还期限超期等特殊情况，联合存管银行、支付服务机构建立应急保障机制，必要时，由运营企业先行垫付资金退还用户押金。

四是在规定用户押金最长退款周期的同时，要求存管银行和支付服务机构在接到退款申请并核对相关信息后，于当日（至迟次日）向用户退还款项。

银保监会普惠金融部副主任冯燕也指出，为避免因加强用户资金管理影响退款效率，《管理办法》对用户资金存管银行和合作银行提出了基本条件要求。一是要具有明确的职能管理部门和相应管理制度;二是具备完善规范的资金存管账务体系，能够根据资金性质和用途为用户资金进行明细登记;三是具备完善的业务管理功能，能够通过形式审查确认资金划转的合规性;四是具备对接运营企业系统的数据接口，能够支持相关信息对接;五是具备安全高效的业务处理系统，能够支撑相关运营企业的各类峰值操作;六是相关管理部门依法规定的其他条件。

体现包容审慎监管原则

《管理办法》明确运营企业是保障其专用存款账户内用户资金安全的责任主体。为有效落实运营企业的主体责任，对运营企业加强用户资金管理提出以下要求：

一是原则上不收取用户押金，确有必要收取的，应当提供运营企业专用存款账户和用户个人银行结算账户两种存管方式，供用户选择。不得挪用用户押金。二是应当在中国大陆境内注册地银行分别开立全国唯一的用户押金、预付资金专用存款账户存管用户资金，并将专用存款账户开立、变更和撤销情况向行政主管部门报告。三是按《管理办法》提出的限额要求收取用户资金，同时，建立预付资金备付金制度，备付金额度不得低于预付资金余额的40%，可用部分预付资金只能用于与服务用户有关的主营业务。四是按照用户资金管理要求，与相关银行签订用户资金管理协议存管用户资金。五是定期向注册地相关管理部门提供用户资金存管报告，暂停、终止业务前应当制定完善的业务清算处置方案和用户权益保护措施，并提前向相关管理部门报告。

党中央、国务院多次提出，对新业态的监管要坚持包容审慎的原则。《管理办法》在严守用户资金安全底线的前提下，严格遵循了这一原则。

一是对收取用户资金没有简单一禁了之。为尽可能避免用户资金风险，《管理办法》虽然提出原则上不收取用户押金和鼓励采用服务结束后直接收取费用方式提供服务，但考虑到押金的履约保证金的作用和预付资金在便利用户支付、提供用户优惠、企业资金周转等方面的积极作用，为保障运营企业权益，没有禁止运营企业收取押金和预付资金。

二是允许有条件的使用预付资金。考虑到预付资金与押金的不同属性，借鉴单用途预付卡管理模式，在建立备付金制度的基础上，允许运营企业提取预付资金余额的60%，用于企业与服务用户有关的主营业务。

三是灵活处理用户资金孳息归属。《管理办法》针对用户资金不同存管方式，提出运营企业与用户可以通过协议明确用户资金的孳息归属。

四是采取了分步实施的方案。考虑到目前用户资金管理现状，为减少对企业经营的影响，《管理办法》对存量用户资金，设立了半年的过渡期。