杨玄宗
【摘 要】本文介绍了政府投资项目对代建制的具体实践和创新经验,并深入剖析了实践过程中遇到的问题。
【关键词】政府投资项目;代建制;实践
【中图分类号】F【文献标识码】A
政府投资项目实行代建制是国家投资体制改革的一项重要举措,其目的是通过实行代建制,规范政府投资项目建设管理行为,提高政府投资项目的建设管理水平和效益;充分发挥社会分工的优势和市场竞争的作用;加快政府职能的转变,从源头上防止腐败现象发生。
2004年7月16日,国务院发布《关于投资体制改革的决定》,同年11月16日建设部又出台了规范建设工程项目管理的规范性文件《建设工程项目管理试行办法》。政府投资项目的建设管理模式由“投、建、管、用”多位一体的模式渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化,即代建制模式。
一、政府投资项目实行代建制情况分析
某政府投资项目处于刚起步,建设专业技术人员缺乏,管理经验不足,为迅速启动大量的建设项目,该项目试行了完全意义上的项目代建制模式,由某城市建设开发有限公司通过公开招标确定项目代建单位,由其全权负责项目前期、各项招投标、施工实施、配套建设、各项验收及各类手续、权证办理。建设单位则负责征地、资金筹措拨付、主持重大设计变更及监督工程质量、进度,并按合同造价×中标管理费率支付管理费。
这种模式在一定程度上解决了该项目成立之初人手不足,管理经验缺乏等问题,符合代建政策导向,有利于防止建设中出现的腐败。但在实际操作上也存在很多弊端,具体表现为以下几个方面:
1、从管理上来看,业主单位处在两难的境地。
对代建单位的约束力不够,建设部颁发的《试行办法》关于代建单位职责条款中,仅规定代建单位应承担的主要工作,而没有强调代建单位作为阶段性建设业主应承担的质量、安全、进度、投资控制责任。由于代建单位职责规定不够明确,代建单位在代建项目管理过程中,致使业主单位处于两难境地。
2、从责任上来看,业主单位的风险无法得到有效转移。
该政府投资项目有其特殊性,事关政府形象、社会稳定和百姓切身利益,对质量、工期要求十分严格,如果工期延误,政府将失信于民;一旦工程质量有问题,很容易诱发社会稳定问题。
3、从造价控制上来看,不利于切实控制工程建设的造价。
在工程建设中往往存在一种“三超”现象,即设计超概算、施工超预算、决算超预算,在代建制管理模式中,代建单位按合同造价×中标管理费率获取报酬。一方面受利益驱动,这种模式不利于调动代建单位节约造价的积极性,从而不能有效控制造价。另一方面是代建单位所获得的报酬偏低,不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与项目管理,不利于提高代建单位的工程管理水平,更不利于体现代建制度的优越性。
二、在实践中对代建制模式的改进与发展
鉴于上述代建制实施的一些弊端,可以先在项目建设中试行融资—建设模式,即由代建单位作为阶段性业主负责融资、建设、施工管理,工程完工后一次性交付给政府,并由政府按中标价格支付代建费用,工程造价实行包干的新型代建模式,也称BT模式。具体做法如下:
1、在招标文件发放同时提供建设要求书,从容积率、绿化率、土建施工、装饰做法、水电设施配置及场外设施配置等方面详细明确建设项目的质量要求和标准。
2、在招标文件中事先明确代建合同的主要条款,包括代建范围、建设标准、质量等级与保修、合同工期、合同价款的支付、结算与调整、合同的履约与担保、双方工作的权力、义务、违约责任等等,并在签订代建合同时再次明确。
3、通过公开招标选择有实力的开发商、大型项目管理公司或联合体,由招标人通过审计部门编制投标参考单方造价,投标人在一定范围内自主报价,在技术标符合性评审合格基础上以投标最低价为中标价,投标最低单位为中标单位。
以上办法从实施的结果看,效果较好。改进的优势主要表现在:首先,充分利用了项目代建单位的人、财物等资源;其次,包干制形式有利于造价控制,迫使代建单位从内部管理上节约造价,同时有利于建设资金的统筹安排。
三、如何加强政府投资项目实行代建制在实践中合理运作的几点思考
政府投资项目实行代建制是政府实施廉洁和公正、发挥项目投资效益,规范项目投资管理行为的必然。在具体实施时,我们要不断改进和完善该模式,使之发挥更好的效应。
1、进一步完善代建制中参建各方的法律地位和法律关系
代建基本过程是由政府通过招标方式选择代建机构,代建机构选定后,投资人、代建机构、使用单位签定项目相关代建合同,代建机构对政府投资工程的实施全面负责。代建制中一个显着的特点是代建机构代表投资人的利益,在代建期间应具有项目法人地位,并承担相应的责任。在实际操作中,代建单位被赋予的角色常常无法得到有关部门法律、法规的认可,难以达到代建项目预定的目标。
⒉、定合理的代建费用标准
目前,确立代建费用标准存在两个误区:一是将代建费的收取比例在评分标准中设置成过高的权重,导致代建单位之间的恶性竞争;二是将代建费与建设单位管理费挂钩的做法,也极大地限制了代建行业的健康发展。因此,代建单位应该市场原则收取合理的代建费用。
3、进一步完善代建市场准入标准及代建单位资格申报条件
对代建单位建立一定的准入标准,有利于促进代建市场健康发展。
4、进一步规范和完善代建制的管理程序
代建工程是政府工程,事关政府的形象,还事关社会稳定与和谐,影响重大。为促进代建制的健康发展,除了要做到完善市场准入标准外,还必须建立和完善市场信用制度、工程保险与担保制度,多层次化解政府项目实施代建的风险;其次,要规范代建合同的文本;第三,要将代建单位纳入惩治和预防腐败体系,并签订廉洁承诺书,交纳保证金。
5、代建制与BT方式的有效结合模式的探索
传统的工程代建制做法通常为:政府招标选定某工程代建单位,由代建单位再以项目法人的身份进行招标,选择工程承包商、设备供应商,督促工程全过程实施,拨付工程进度资金等。其实质是只从形式上改变了政府部门作为政府投资工程的直接管理者,实现了政府对工程投资管理的“让权”,但由于对代建单位缺乏有效的监管和风险制约,代建单位对工程投资控制承担的职责与其所赋予的权利相比存在严重不对等现象。要建立起一个风险制约、权责对等、良性互动的政府投资管理体制利益制衡机制,将BT与工程代建制有效结合的办法,即在筹资建设项目方式上,打破以往的直接进行工程实施各环节、全过程的微观管理控制方式,转而采用BT方式。
四、结束语
“代建制”作为一项新的制度安排,其对改善政府投资的效率具有重要的意义,但在实践中尚有许多问题亟待研究与探讨。要想有效地降低推行该项制度的交易成本,并使之形成合约博弈的局面,这就有赖于制度安排者既要勇于制度创新,又要做到统筹兼顾。同时,应该指出的是政府投资项目的管理模式、管理方法、投资方式根据项目性质的不同,并没有一成不变的模式,代建制只是其中的一种解决方案,应该允许百花齐放。
参考文献
【1】张伟 政府投资项目代建制理论与实施 水利水电出版社 2008-6
【2】乌云娜,牛东晓 政府投资建设项目代建制理论与实务 电子工业出版社2007-2
