黄韶隐
【摘要】 对两岸行政诉讼的受案范围的比较研究,有利于我们进一步改革和完善行政诉讼制度。大陆和台湾地区行政诉讼的受案范围的差异主要体现在立法背景、立法目的、确定方式、确定原则、内容等方面。
【关键词】 行政诉讼;受案范围
一、大陆与台湾地区确立行政诉讼法的立法背景比较
1.大陆确立行政诉讼法的立法背景
1982年《民事诉讼法〈试行〉》中虽然规定了人民法院可以受理行政案件,却由于缺少各项具体行政诉讼制度的规定,可操作性并不强。在行政法学者的理论研究推动与司法实践者的共同努力之下,1989年终于出台了新中国第一部行政诉讼法。由于没有长期充分的行政审判实践为依托,也没有行政诉讼法立法经验,甚至当时《民事诉讼法》自身也处于待修订状态,使得这部行政诉讼法在立法技术上显得有些粗糙,有些规定显得过于理想,在操作性方面还存在一些欠缺。在规定行政诉讼的受案范围上,立法者也显得较为保守,将行政诉讼的受案范围限定在极为狭窄的范围内。
2.台湾地区确立行政诉讼法的立法背景
台湾地区的行政诉讼制度,是国民党政府在大陆时期行政诉讼制度的延续,1931年国民党政府制定的行政诉讼法,在台湾一直沿用至1975年,因其与时代发展不相协调,才被第一次修改。台湾地区的行政诉讼制度的建立已有六七十年的历史,有着较为丰富的行政审判实践经验。由于1975年的修改并没有进行结构性变革,许多问题并没解决,在1981年,台湾“司法院”成立行政诉讼制度研究修正委员会,聚集司法界和专家学者共同参与对“行政诉讼法”的研究修改工作,对原有的行政诉讼制度进行大规模的修改。
二、大陆与台湾地区行政诉讼法的立法目的比较
大陆与台湾地区行政诉讼法,都开章明义的在总则的第1条概括了该法的立法目的。大陆行政诉讼法总则第1条规定:为了保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关行使行政职权,根据宪法制定本法。依照此条的规定,立法者在强调对公民权利保护的同时更多的是赋予了行政诉讼法控制国家行政权的色彩。这也是与当时大陆行政法学的主流思想相吻合的,即当时学者所主张的控权论和平衡论均认为行政诉讼法的主要功能就是监督、控制行政权有效行使。台湾地区行政诉讼法总则第1条规定:行政诉讼以保障人民权益,确保国家行政权之合法行使,增进司法功能为宗旨。相比较之下,少了“监督行政机关行使行政职权”的规定,更侧重于对公民权利的保护。
三、大陆与台湾地区行政诉讼受案范围的确定方式的差异
大陆《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定采取得了概括和列举相结合的方式。前者是指对法院受理行政案件的范围作出原则的统一性规定。如《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第11条第1款第8项规定:公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的,可以提起诉讼。该条第2款规定:除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他案件。这些规定都是采取概括的方式规定了行政诉讼的受案范围,后者是指对法院应该受理和不能受理的案件具体的加以列举。其对行政诉讼的受案范围采用的是概括主义,即只要是公法上的争议,均可提起各种类型的行政诉讼。但性质上属于公法争议,有特别规定者,仍可有其他法院审判。
四、大陆与台湾地区行政诉讼受案范围的确定原则的不同
行政诉讼受案范围的确定原则通常有两种:一是可审查的假定原则,二是不予审查的假定原则,也即司法审查法定原则。前者是指行政行为原则上都属于能够审查的行为,法院受理行政案件是原则,不受理是必须加以明示的例外。后者是指法院不享有对政府行为进行审查和监督的权力,不得受理任何行政案件,除非有明确的法律规定。
大陆行政诉讼受案范围的确立原则是不予审查的假定原则。大陆《行政诉讼法》对受案范围的规定集中在第1条、第11条、第12条。其中第2条、第11条明确规定了可以向法院提起诉讼的行政争议范围,第12条则是规定了对哪些行为不能提起行政诉讼。该法中并没有明确规定行政行为引起的争议的都可向法院提起诉讼的原则。
台湾地区行政诉讼受案范围的确立原则采取的是可审查的法定原则。台湾“行政诉讼法”第2条规定了行政诉讼的受案范围,即只要是公法上的争议,原则上都可以提起行政诉讼,除非是法律明确规定某些争议不能提起行政诉讼。
五、大陆与台湾地区行政诉讼受案范围的具体内容的区别
大陆对行政诉讼受案范围的规定,除1989年的《行政诉讼法》以外,还包括2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第11条规定:人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:
(1)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。
(2)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。
(3)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。
(4)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或不予答复的。
(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或不予答复的。
(6)认为行政机关没有依法发给抚恤金的。
(7)认为行政机关违法要求履行义务的。
(8)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第12条规定:人民法院不受理公民、法人或其他组织对下列事项提起的诉讼:
(1)国防、外交等国家行为。
(2)行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。
(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定:公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:
(1)行政诉讼法第十二条规定的行为。
(2)公安、国家安全机关等依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。
(3)调解行为以及法律规定的仲裁行为。
(4)不具有强制力的行政指导行为。
(5)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。
(6)对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
台湾地区行政法学界认为,行政诉讼受案范围,至少受以下几个方面因素的影响:
1.公法上争议概念范围之广狭。 “行政诉讼法”关于行政诉讼受案范围的规定,采取的是“概括主义”。这种“概括主义”系指“权利保护体系之概括主义”,非依存于诉讼类型、行政行为形式之概括主义。“行政诉讼法”第2条既将公法上争议作为提起行政诉讼的上位概念,因此:
(1)并非所有属于公法上争议之事件,均可提起行政诉讼,均属于行政诉讼的受案范围。公法上的争议包括行政诉讼性质之公法争议、非行政诉讼性质之公法争议。
(2)因“行政诉讼法”所规定的诉讼类型还有第9条此类维护公益的“客观诉讼”,故公法上争议不能以公法上“具体权利义务关系”之争议为限。
(3)纵属主观的争议,也不能以当事人间具有“实质上对立性”为必要,还存在机关争议或自我争议。至于何为“公法上争议”,理论上应该分为“形式上之公法争议”与“实质之公法争议”,“行政诉讼法”第2条所规定之公法争议,应指实质意义上的公法争议,即因公法上的权利义务关系所引起之争议。
2.法律的特别规定。依台湾地区现行法律的规定,不得提起行政诉讼的特别规定者,主要有以下几种:
(1)宪法争议事件。依司法院大法官审理案件法,由大法官解释宪法及统一解释。
(2)选举(罢免)诉讼。有关选举或罢免无效、当选无效、罢免案通过无效及罢免案否决无效之诉讼,由民事法院管辖,其他争议事项由行政法院管辖。
(3)交通违规事件。违反道路交通管理处罚条例事件,由各县市交通裁决所作成裁决,不服者由普通(刑事)法院置专业(交通)法庭处理。
(4)违反社会秩序维护法事件。此类行政罚事件,分别由警察机关及地方法院简易庭裁罚,对之不服的由普通法院审理。
(5)律师惩戒事件。由律师惩戒委员会及复审委员会处理。复审委员会具有职业法院之性质,乃特别行政法院之一种。
(6)冤狱赔偿事件。以地方法院(刑事庭)为决定机关,不服者向司法院冤狱赔偿复议委员会声明不服。
(7)国家赔偿事件。由民事法院审理。
(8)公务员惩戒事件。由公务员惩戒委员会处理。公惩会应定位为行政惩戒法院,亦为特别行政法院之一种,与行政法院平级。
上述事件,法律既已明定由普通法院或实质上相当于行使司法权之机关审理,则纵然该事件属公法上争议,也就没有再依行政诉讼法提起行政诉讼的必要。在上述事件中,若其“先决问题”构成公法上争议者,有关该先决问题能否提起行政争诉,仍须视各该特别法律其整体意旨就该先决问题有无排除提起行政争诉(起诉之容许性问题)而定。
3.法定外(无名)诉讼类型之容许性。法定外(无名)诉讼是与法定诉讼相对应的一种对诉讼类型的分类方法。“行政诉讼法”第4条到第10条规定的诉讼类型,为法定诉讼;反之,如非本法所明定之诉讼类型,则属于法定外(无名)诉讼。某一诉讼类型是否为本法所明定之诉讼类型,因学者对各该条之解释,而有不同见解。无论如何,基于权利保护之概括主义,除非依既有法定诉讼类型已能提供人民适当之权利保护,否则即有扩充既有法定诉讼之适用范围或另外承认法定外诉讼类型之余地。
参考文献
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