陈浣莹
中南财经政法大学，湖北 武汉 430073
中国耕地保护现状探讨
陈浣莹
中南财经政法大学，湖北武汉430073
摘要：我国实行最为严格的耕地保护政策，不仅划定了18亿亩的耕地红线，还实行耕地占补平衡制度，不断改进耕地保育技术，提高耕地的质量。但是在实施的过程中，还是存在不少的问题，如耕地总体质量低下、土地流转中耕地的“非粮化”、土地违法乱象等等。我们需要通过建立健全土地资源综合利用制度、严格土地用途的限制，强化土地督察机制等制度措施来对耕地进行全方位的保护。
关键词：耕地；“非粮化”；土地违法现象；保护制度
耕地保护一直都是我国民生工程的重点项目之一。我国是农业大国，耕地对于国民的生存发展来说无疑是极其重要的。但是随着社会经济的飞速发展，我国的耕地问题也尤为突出。耕地数量在不断减少，地力不断减弱，耕地“低，费，污”的问题亟待解决。耕地保护被提上改革发展日程。
一、耕地保护的现状研究
(一)严守18亿亩耕地红线
我国现今的耕地面积为20.27亿亩，人均耕地面积为1.52亩。人均耕地面积不足世界人均耕地面积的一半。随着我国城市化进程的飞速发展，耕地数量大为减少。耕地保护首先要解决的就是保证耕地的数量。
《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》提出规划期内的耕地保护目标：严守18亿亩耕地红线。要把我国的耕地面积死守在18亿亩，不能让耕地的面积无节制地减少。近几年来，我国的耕地每年都以几百万亩的数量减少，如果不严守耕地红线，作为人口大国的中国将会面临粮食短缺的问题。
近几年来我国的耕地面积都维持在20亿亩左右，基本守住了18亿亩的耕地红线。
(二)实行耕地占补平衡制度
城镇化的飞速发展，非农建设用地需求量大，在很多情况下，需要把土地的用途转变为非农建设。耕地的非农占用，是耕地面积减少的主要原因之一，要严守18亿耕地红线，就需要实行耕地占补平衡制度，实行“占一补一，占优补优”。在占用了耕地的同时要补上一块，这样才能维持耕地面积的动态平衡。但是在耕地占补平衡制度的实施过程中，以劣补优，甚至只有经济补偿的现象。导致我国优质耕地被大量占用，却只用劣质耕地来补充数量，在保证了数量的同时，却失去了耕地的质量。
(三)提高耕地质量
我国耕地的总体质量偏低，第二次全国土地调查的耕地质量等别成果显示，全国耕地平均质量等级为9.96等，总体偏低：在优等地、高等地、中等地、低等地四大类别中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，两类合计占总耕地面积的70.6%。一方面我国的耕地占补平衡制度的实施过程中，城镇化占用了城镇周边大量的优质耕地，但是补充回来的却是劣等地，导致我国耕地的总体质量逐渐下降。另一方面，我国的耕地保育技术落后，资金不足，对耕地的保护开垦工作不积极，盲目最初粮食产量，大量运用化肥、农药等人工化学物质，耕地地力的大量减少。
基于我国目前的耕地质量的情况，我国开始大力开展耕地地力保育工程，提高耕地保育技术，合理耕种。贯彻落实土地整治中耕地耕作层或者一般土地表层土壤剥离再利用制度。尤其是对那些非占用基本农田不可的建设项目，必须把耕作层剥离下来，把剥离下来的沃土用于补充耕地的质量。珍惜每一寸珍贵的土地资源，做到资源的综合利用制度。
二、耕地保护的问题探讨与对策研究
(一)耕地质量“低，费，污”
我国是一个人口大国，对于粮食的依赖性非常大，粮食产量一直是关乎国计民生的大事。由于我国农业技术发展落后，“先污染，后治理”的观念没有完全扭转过来，对粮食产量的高需求，加上我国现在正处于经济的高速发展时期，城镇化的步伐逐渐加快。耕地在经济发展的过程中遭到了不少的破坏，尤为突出的是耕地的“低，费，污”问题。
“低”是指耕地的基础地力低。耕地的基础地力是指在不施肥的情况下耕地靠自身的土壤能够提供的养分。优质农田的土壤养分充足，土壤层深厚，有机物含量丰富，在不施肥的情况下也能很好地养育农作物。但是我国现今的耕地基础地力却不如人意，尤其是优质耕地的数量少，劣质地的比重大。只靠耕地本身土壤的基本上不足以给农作物提供充足的养分来成长。
耕地质量的“低”，随之而来的就是耕地的“费”。因为耕地的基础地力不足以支撑农作物成长所需要的养分，耕地保水保肥的性能差，不耐干不耐旱。所以必须大量施肥施水，运用大量的农药、化肥等来维持高产，耕作成本激增，导致“费”。
“费”导致的一个严重后果就是耕地的“污”。为了维持粮食的高产，需要对耕地大量投入化肥、农药、激素等人工化学品。再加上企业的不合理排污，造成了耕地土地的大量污染。环境的污染导致耕地地力的进一步流失，随后进入一个恶性循环，若如此循环下去，我国的耕地将有一天会完全破坏，变成荒地。
耕地的“低，费，污”问题给我们敲响了警钟，我们必须采取及时、合理地发展适合农村现实情况、适合农民使用的耕地保育技术去改善、保持、滋养耕地地力，提高土地的利用率，对土地资源实行综合利用制度，建立资源循环利用系统，“没有所谓的废物，只有放错的资源”。对土地资源的循环利用是我们必须注意和加强投入的一个环节，只有实行资源循环利用，一方面可以降低生产成本，另一方面也可以节约资源，保护环境。最后，还要加强环境污染治理的投入，坚持预防为主，治理为辅的理念，不走先污染后治理的老路。
(二)土地流转中耕地的“非粮化”
随着我国社会主义发展改革进程的推进，城镇化建设的范围也进一步扩大。城镇化建设对土地的需求量在不断增大。为了适应商品经济的发展，提高农民的收益，我国放宽了对于农村土地承包经营权的流转限制，农民可以把土地承包经营权进行转让。正是打开的一个“小口子”，出现了不少的社会问题，农村耕地的“非粮化”尤为突出。
虽然我国现在为了提高农业生产的积极性，取消了农业税等来保障农民的财产性收益，但是由于物价的飞速上涨，从事粮食生产经济利润低下，在土地承包经营权的流转放开之后，农民更倾向于把自己手中的土地承包经营权转让出去。在土地的流转过程中，大量的工商资本进入农村，但是由于农业粮食生产的经济效益低，他们大多改变耕地的耕作种类，不再耕种粮食，而是改为耕种林木。花卉等经济收益较高的植物。这就是耕地的“非粮化”。耕地的“非粮化”间接导致了我国耕地面积的减少，粮食的产量更是没有保障。
对于耕地的“非粮化”，加强土地用途管制是最为有效的出路。在立法层面上，必须严格控制土地的用途，土地承包经营权的转让只能转让给从事农作物生产的组织或者个人，严禁改变土地的用途，把土地用作观光旅游、建立生态园林等非农业建设。在执法层面上，必须严厉打击此类现象，有很多土地的“非粮化”正是因为工商资本与当地的管理部门私下勾结交易，擅自改变土地的用途，对违法圈地行为除了严令禁止外，还要加强监督检查的力度，严惩相关人员，除了应该承担相应的行政责任外，严重的还应该承担相应的刑事责任。
(三)土地违法现象突出
经济的发展不能避免地就是涉及到土地的运用，特别是我国处于经济发展的黄金时期，经济建设对土地的需求量在不断地加大，相对应的就是耕地面积的不断减少。随着我国18亿亩耕地红线政策的实施，农田转为城市建设用地难度加大。虽然国家明令限制农田的占用，但是仍阻碍不了人们对土地的需求，土地违法现象异常突出。尤其是由政府主导的土地违法现象。
通过2013年对全国48个城市2012年度土地利用和管理情况的例行督察发现，地方政府在土地利用和管理方面
存在2.38万个问题，涉及土地面积20.12万公顷，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止。粗略估算，与地方政府有关联的违法用地涉及耕地约占总量的60%以上。
我国实行土地的国家所有制和集体所有制，土地的所有权归国家、集体所有，私人想要使用土地，就要向有关主管部门申请审批和购买土地的使用权。这就为企业的寻租和政府有关的土地主管部门设租提供了巨大的空间。土地经济价值巨大，政府土地管理部门掌握着土地划拨、出让等权力，容易滋生腐败，对耕地的违法占用放松监管力度，不加以处罚，为耕地的违法占用提供了一把行政上的“天然保护伞”。
由于土地的划拨和出让针对的土地用途和性质不一样，企业要付出的代价也不一样。相比较于出让，划拨的土地有无偿获得，无期限限制等优点，能够得到划拨的土地对工商资本来说更能降低建设成本。由于划拨的土地只能用于国家机关、公益事业等用途，工商资本想要用于经济建设，就需要与土地管理部门进行私下交易，而土地管理部门能够运用手中的权利来为其谋其经济利益，例如可以通过土地出让(名义上是划拨)来填补财政赤字。对于获得土地后的土地用途也不加监管，导致土地违法问题愈发尖锐。
因为土地的出让、划拨等仅限于国有土地，集体土地只有被征收为国有土地之后才能进行使用权出让和划拨。政府有关部门往往以很低的价格进行集体土地的征收，然后以高价把土地的适用权出让，实际上改土地的经济价值大部分流入了政府主管部门和相关工商资本企业的手中。低价征收，高价出让，农民的权益无法得到保障。
所以应该进一步健全我国的土地督查制度，设立独立的督察机关，派往每一个地区，专门从事土地的督察工作，要把中央的“手”伸到基层行政组织，进行有力的监管，一旦发现问题，及时查清事由，对有关部门提出整改意见，责令限期整改。对于逾期不整改或者严重的土地违法行为，应该依法追究相关人员的责任，加大惩罚力度。加强对政府土地管理部门的约束力，整顿土地市场，保护农民的合法权益。
我国目前的耕地保护问题突出，需要对其进行全面的了解，然后根据实际情况制定相关的制度措施，加大监管的力度，整顿土地市场的违法违规乱象，切实保护耕地保护者的合法权益，严格落实耕地占补平衡制度，保证我国耕地的数量和质量，才能维持社会的良好秩序，促进经济的良性发展，在我国构建社会主义现代化社会的道路上向前迈进一大步。
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中图分类号：F323.211
文献标识码：A
文章编号：2095-4379-(2016)19-0097-02
作者简介：陈浣莹(1995-)，女，广东中山人，中南财经政法大学，本科，研究方向：民商法。
