张 爽 王志凌
贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025
农村居民最低生活保障制度动态管理研究
——以贵州省为例*
张 爽 王志凌
贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025
农村居民最低生活保障制度(以下简称“农村低保”)是社会保障体系中针对农村贫困居民的一项“兜底”政策，是农村贫困人口的“最后一道安全网”，可以有效保障农村贫困人口的基本生活问题。构建科学合理的农村低保动态管理机制，充分发挥农村低保“兜底脱贫”作用，实现应保尽保、精准帮扶，是完善农村低保制度的重要步骤。本文以贵州省为例，对农村低保动态管理现状进行研究，探讨目前存在的问题，进而为有关部门制定工作决策、提高工作效率提供参考和帮助。
农村；低保；动态管理；兜底脱贫
2015年11月中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调要在扶贫工作中解决好“怎幺扶”的问题，根据贫困地区和贫困人口的具体情况，提出“五个一批”扶贫路径，其中要求“社会保障兜底一批”，即对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，实行社会保障政策兜底脱贫①。完善农村低保制度是打赢扶贫攻坚战的关键环节，是从根本上消除农村贫困的重要步骤。目前，贵州省农村低保已进入全面冲刺的新阶段，为全面贯彻落实中央扶贫政策，扫除保障盲区，有效保障农村困难群众基本生活，对农村低保实行“有进有退，进退有序”的科学动态管理至关重要。
一、贵州省农村低保基本情况概述
贵州省是我国农村贫困人口最多的省份之一，贫困问题由来已久。2007年，经过长期的实践探索和经验总结，贵州省决定在全省范围内全面建立实施农村居民最低生活保障制度。自制度建立至今，农村低保在兜底脱贫、改善民生、稳定社会等各个方面均取得巨大成就。从表1可见，随着低保工作的深入开展，2011年至2014年间，贵州省农村低保保障人数与贫困人口数量正逐年减少，贫困发生率也持续下降，农村低保年平均保障标准逐年提高，低保总支出则由2011年至2013年的快速增长转变为基本稳定略有下降。
表1
资料来源：贵州统计年鉴2012、2013、2014、2015.整理.
贵州省2011、2012、2013、2014年人力资源和社会保障事业统计公报.整理.
2015年，贵州省出台了《城乡低保减量提标方案》，其在“低保提标”工作中提出，到2020年，农村低保标准与扶贫标准实现“两线合一”，达到6200元(1000美元)；在“低保减量”工作中安排到，全省农村低保到2020年，保障人数减至213万人，原则上各地农村低保对象占农业户籍人口的比例降至6.5%(按2014年各地农业户籍人口数计算)②。这一方案的制定，意义重大，通过低保人数减量、低保标准提高，积极统筹城乡发展，实现与全国同步建成全面小康社会，开创了一个“扶贫攻坚保民生”的新模式。
二、农村低保动态管理的必要性
农村低保动态管理是低保工作规范化管理的必然选择，符合低保工作的基本原则：①实行“有进有退”的农村低保动态管理，有利于农村低保形成良性循环的长效动态运行机制，将符合条件的对象纳入低保中，对达到退出条件的对象予以及时清退，低保制度不是封闭凝固的系统，而是“有进有退”、“余出缺进”、“有激励有约束”的动态系统；②有利于最大限度地提高低保资金使用效率，解决有限的扶贫资源和低保对象多元化需求之间的矛盾，这亦是对政府如何明智地对低保资金进行科学高效管理的考验；③有利于维护贫困地区社会稳定，缩小贫富者之间由起点不公平带来的社会差距，避免贫困代际转移，保障农村贫困居民享受到农村社会进步和经济增长带来的益处，体现政府的公共责任。
三、农村低保动态管理存在的主要问题
(一)家庭收入难以准确认定和核算
对低保家庭的收入水平和财产状况的准确认定和核算将决定其是否能够享受和继续享受低保。农村家庭收入具有多样性和不稳定性等特点，难以准确认定和核算。①农作物收成具有季节性和不稳定性，易受季节变换、物价水平波动、交通等因素影响；②农村居民外出务工近年来成趋势，外出务工就业形式多样，具有临时性、碎片化等特征；③部分居民为进入低保系统而刻意虚报、瞒报家庭收入，增加收入认定和核算工作难度；④部分地区通过观察村民生活形态以初步确定其是否符合低保，该方法虽简单易行，但具有主观性和随意性，不够科学。
(二)低保对象管理方式单一
低保制度制定初衷，是希望保障贫困者基本生存需要，并通过政府救助和引导，帮助有劳动能力的低保对象实现自身发展，最终退出低保。因此对低保对象的管理不应只局限于将其引入或退出低保系统，还应对有自身发展能力的对象提供就业能力体系建设。目前，政府在对低保对象管理过程中，主要精力放在低保补助金发放和引导低保对象顺利进入、退出低保系统等方面，而对有劳动能力的低保对象没能及时提供有针对性的、适合其自身发展的技能培训、就业培训以及就业机会，且仅有的培训课程也存在课程单一、内容初级、实用性不强等问题，低保对象差异性脱贫需求被忽视，劳动能力得不到提升，一直徘徊在贫困线上。
(三)工作人员紧缺与工作任务繁重矛盾突出
为实现农村低保制度兜底脱贫重要作用，拥有健全的组织体系、专业的工作人员至关重要。目前低保工作开展过程中，以下问题较为突出：①低保工作人员紧缺、工作任务繁重和低工资收入之间的矛盾日益突出，农村低保越到基层，人员配置越呈倒三角形；②现有的低保工作人员大多数文化程度不高，依靠工作经验而非专业知识工作，工作中不仅负责低保事务，往往还兼顾新农合、新农保、扶贫开发等多项工作，工作面广；③农村低保信息管理系统正逐步完善，很多过去的资料以及最新的数据需要手工录入，工作量大；④农村“熟人社会”现象催生部分低保工作人员做“人情保”，将不完全符合低保标准的申请人纳入低保，或者对已经达到退出条件的低保对象不及时予以清退。
(四)低保退出机制不顺畅
目前，农村低保“退出难”、“退出率低”仍是普遍现象，部分地区低保退出机制不顺畅，存在以下问题：①固有特点是低保对象在申请低保时积极主动，但在退出时几乎没有主动提出的；②对低保持有较强依赖心理，误解低保制度可以终身享受，“等”、“靠”、“要”思想严重；③明知低保不是“终身制”，但为享受低保及其附带福利，在收入复核时，通过瞒报收入、找关系等不正当手段获取或保留低保资格；④低保工作人员因与低保对象相熟，在收入复核时，不轻易取消其低保资格。
(五)农村低保与扶贫政策衔接不紧密
加强农村低保与扶贫政策(“两项制度”)的有效衔接，才能真正从根本上减少甚至消除贫困问题。“两项制度”衔接不紧密主要体现在：①“两项制度”衔接后，政策的实施对象分为三类：扶贫对象、低保对象以及同时享受低保和扶贫的受助者，其中民政部门重点关注低保对象，扶贫部门重点关注扶贫对象，同时享受低保和扶贫的受助者易被忽略，不能被及时纳入其应进入的帮扶范围；②以上三类受助对象的数量和贫困状态持续变化，而贵州贫困人口基数大、贫困人群复杂、致贫原因多样等因素导致这三类群体识别难度大；③“两项制度”的衔接涉及地方各级扶贫办、民政、残联、统计等部门，部门繁多、工作机制不健全，易造成标准不统一、信息不对称、工作难度和任务量大等问题；④部分村民对“两项制度”衔接的理解和认识度不高，为同时获得低保补贴和国家扶贫政策上的支持，瞒报或谎报家庭收入。
四、进一步完善农村低保动态管理的对策建议
(一)建立科学完善的家庭收入认定和核算机制
建立以家庭结构、家庭收入、家庭支出、致贫原因、需求定位等为指标的收入认定和核算机制，主要包含：①对农村居民家庭收入进行认定和核算的具体机构及其职责划分；②科学合理的农村低保工作绩效考评体系；③对隐瞒家庭收入的低保对象以及玩忽职守的低保工作人员的责任追究制度；④明确低保家庭收入计入项目，即可根据家庭生产经营性收入、转移性收入、财产性收入、工资性收入等四大类，再对农村居民家庭收入项目进行细化和认定；⑤明确家庭收入核算方法，可基于收入不确定性，将农民家庭收入分为固定和非固定收入两类，其中固定收入主要包括农业收入和非农业收入，非固定性收入主要包括一些临时性收入等，并在此基础上细分，逐项严格计算。
(二)提高低保工作管理水平
提高低保工作整体管理水平：①不断适应农村低保发展需求，加强组织机构建设，注重管理和服务能力的提升；②集中解决基层力量薄弱问题，公开招聘专业工作人员，通过专业培训、业务管理、责任落实、监督检查，丰富其专业理论知识，提高政策学习能力、服务能力和工作能力；③注重培训内容时效性、培训周期长期性、培训形式多样性；④建立低保工作人员绩效考核制度，通过考核调动工作积极性，提高工作规范性和效率；⑤加强低保部门与各有关部门沟通协调，组织开展信息库对比核查，做到信息共享，精准管理。
(三)加强低保对象就业能力体系建设
转变农村低保对象依赖低保的“等，靠，要”保守观念，加强有劳动能力低保对象的就业能力体系建设：①为有劳动能力的低保对象进行职业介绍，帮助树立就业脱贫的自信心，并根据年龄、文化程度、劳动能力不同，有针对性的提供技能指导和就业培训；②政府可以与人才市场建立合作，为低保对象寻觅合适岗位，提供就业机会和平台；③对于刚刚就业的低保对象，实行低保金定期递减等方法调动就业积极性，即不在低保对象就业获得高于低保标准的工资后立即取消低保金，而是在缓冲期后，等到其就业和收入稳定、达到完全退出低保的条件后，再予以办理退出手续。
(四)完善农村低保退出机制
完善农村低保退出机制：①全面开展排查工作，及时发现初次审核中存在的问题并予以纠正；②建立低保对象跟踪管理制度，合理安排收入定期复核的时间节点，准确掌握低保对象家庭成员、家庭收入等变化情况，并根据变化，及时办理低保增发、减发或停发；③帮助低保对象树立诚实守信、自立自强的品德，鼓励低保对象定期主动报告家庭收入变化情况，消除对低保的依赖心理；④将拟定的低保对象严格按照程序公示，尊重群众知情权，充分发挥群众的监督作用。
(五)加强农村低保与扶贫政策的有效衔接
实现农村低保与扶贫政策双轮驱动，形成制度合力，帮助农村贫困人口从获得资助到致富脱贫：①建立部门间沟通协调机制，明确彼此职能分工，加强部门间信息收集与共享能力，积极在合作中提问题、找答案；②根据村民文化程度和接受能力，用易被接受的通俗方式进行宣传，着重解决村民关心的热点问题，帮助村民理性认识和参与低保减量工作；③通过实施社会保障兜底扶贫行动，推进低保线和扶贫线“两线合一”，全面提高贫困群众基本生活水平，强化低保政策兜底脱贫作用。
[ 注 释 ]
①资料来源：2015年中央扶贫开发工作会议.整理.
②省民政厅，省财政厅，省扶贫办.贵州省城乡低保减量提标方案[J].贵州省人民政府公报，2015.
[1]省民政厅，省财政厅，省扶贫办.贵州省城乡低保减量提标方案[J].贵州省人民政府公报，2015.
[2]申丽琴.农村最低生活保障制度运行研究——以原平市王家庄乡为例[D].山西财经大学，2013.
[3]杜毅，肖云.农村低保和扶贫对象动态管理机制研究[J].西部论坛，2015.
[4]陈晓慧.农村最低生活保障制度与扶贫政策耦合研究——以贵州省为例[J].管理观察，2015.
*贵州大学文科重大项目《贵州县域经济发展研究》(合同编号gdzt2011)。
F
A
张爽(1992-)，女，四川遂宁人，贵州大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：社会保障制度改革与发展；王志凌(1973-)，男，贵州贵阳人，博士，贵州大学公共管理学院，教授，硕士生导师，研究方向：地方政府与区域发展、管理系统工程。
