陈 玮 彭丁带
1.赣南医学院，江西 赣州 341000； 2.南昌大学，江西 南昌 330031
江西省社区居家养老服务运行机制的法律探讨*
陈 玮1彭丁带2
1.赣南医学院，江西 赣州 341000； 2.南昌大学，江西 南昌 330031
上世纪90年代，养老机构以一种新兴事物出现在了市场环境中，由于我国制度限制等种种原因，使得养老机构发展了几十余年后，仍然不能满足当前我国老年人的养老需求。中华民族以注重阖家团圆的居家养老文化与现在的居家养老模式形成了无缝对接，而随着物质文明和精神文明的发展，种种原因又使得儿女子孙无法长期尽孝于身边，进而出现了以服务为主体、以社区为依托、以家庭为基础的社区居家养老。从物质、精神和服务等方面开启了全新的、人性化的、高标准的养老服务模式。对这种服务模式，在法律上还存在一些不足之处，本文鉴于此对这种养老模式从法律的角度进行了探析，以期研究结论能为社区居家养老工作中的法律问题提供一定的指导性建议。
江西省；社区；居家养老；机制；法律
当前，对于社区居家养老服务运行机制的问题，从社会学、管理学探讨的较多，而从法律学角度探讨的较少。法律的修改或制定的时效性相比管理模式或政策的制定要延迟许多。因为法律的权威、庄重、威严，使得法律的制定更需要经过深思熟虑的考量、充分的调研、顺应民主民意等复杂的过程才能完成。而相比管理模式和法规政策等，法律的权威性和约束力更强，对现代社会的社区居家养老中所存在的各种问题和矛盾具有更强的调和力。社会的发展进入改革深水区，各种社会矛盾凸显，养老行业也不例外。在老龄化强势来临的时代，社区居家养老不应再以顺水推舟的速度和东墙补西墙的模式，来解决老年人数量、老年人的养老服务水平与养老服务机构不对等的主要矛盾。而是需要站在最高的高度，以法律的强势性来规范市场、规范机制，为社会的居家养老服务工作开辟一条发展的康庄大道。
一、江西省社区居家养老服务运行机制现状分析
(一)社区养老服务PPP模式进入初探阶段
江西省当前的社区居家养老服务模式，资源单一、形式粗放，供与求还存在较大的差距。面对当前严峻的老龄化形势和养老服务机制的滞后，江西省开创性地开展了社区居家养老服务的PPP建设模式，通过政府与社会资本进行合作，对试点地区的养老服务中心网点进行建设与完善，最终建设成以新组建的居家养老服务项目管理公司为主体、社区(村)居家养老服务中心网点为纽带、满足老年人各种服务需求的信息化、智能化居家养老服务网络。使社区居家养老真正全面进入信息化、智慧化、娱乐化为主体的养老新模式。PPP社会养老服务模式中，从运作方式、资金筹集、投资回报三方面来看，主要采取的是政府监管，社会投资机构和项目建设机构共同合作开发，并形成利益共享、风险共担的运营模式；资金的筹集则采取向银行贷款和自有资金筹集模式，并要求利益相关方签订多方合作协议；投资回报主要采取的是使用者付费，即老年人谁享用有偿服务谁支付相应费用，政府付费，即政府用财政资金购买相应的服务付费，可缺口性补助，即对项目公司的风险问题，政府启动调节或补贴机制，给予一定的经济补助。这种养老服务机制既激活了市场，又集中了社会智慧提高了社区居家养老的服务水平[1]。
(二)全面推进居家养老服务建设正在试行
2015年年底，南昌新闻报道，江西省将预计在2020年建成1.3万个社区居家养老服务中心。该计划标志着江西省将在2020年达成全面建成以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充，现代化、智能化、信息化、高标准化的覆盖全省城乡的养老服务机制。现代化的养老服务机制的建设标准规定了每个社区居家养老服务中心的建设面积，服务人员数量、服务标准、服务需求、活动室类型、活动设施标准、老年人就餐标准、室内保洁标准、医疗标准、文体服务标准等。并根据老年人的身体状况、家庭状况、子女状况、收入状况、劳动力状况等，区分了一般老人和特殊老人，以及对应的服务要求。并开通了养老服务电话专线，并为行动不便的“三无”老人安装了专线呼叫器和配置了专业联络员，以保障每一位老人的生命和财产安全[2]。
(三)社区居家养老中仍然存在重重难题
我国社区居家养老工作起步较晚，在法律、硬件和软件设施、服务标准、覆盖面积、思想理念、服务机制、监管措施、专业人才等方面均存在重重难题。由于我国养老机构为我国老年人所提供的床位供不应求，而中国长期以来的在家养老的传统思想，也使得居家养老成为一种与传统养老无缝对接的养老方式，进而使得居家养老并没有上升到专业的、标准的，成为一套完整体系并与国际接轨的养老服务。当期江西省在社区居家养老中所存在的主要矛盾有：第一，政府财政投入与居家养老中老人的消费需求存在较大差距，政府每年以财政补贴的形式给予居家养老老人用于消费家政服务或其他相关养老服务的资金，只够居家养老的老人享受极其有限次数的相关养老服务，与居家养老的老人的实际需求差距较大。第二，以政府为主的养老联动机制还未形成。当前以养老为主题的政府服务部门主要为民政部门和老龄办等处，但现代化的养老服务措施中，会涉及到文化、体育、妇联、工会、劳动人事等部门，各部门之间缺乏统一的联动机制使得当前的养老服务机制还存在资源挪用、挤占、低效率使用的现象。第三，监管机制存在缺位。在社区居家养老的整体服务机制中，对政府、社会中间机构、养老机构等的考评、反馈、监督、总结等环节，存在系统完善的监管机制，使得整个养老服务的质量难以得到较高的保障。第四，养老专业人才的培养体制和服务标准还未成体系。当前在江西省的养老服务中，专业服务人员的选聘以下岗工人、进城务工保姆等为主，在专业品质上离标准还存在一定的差距，同时在制度方面对服务标准的制定、检验等也缺乏系统的管理体系，目前专业人才的整体素质难以满足日益多元化的居家养老老人的服务需求[3]。
二、江西省社区居家养老服务运行机制所涉及的法律问题
(一)社区居家养老服务缺乏法律保障
当前江西省的社区居家养老服务无论是PPP建设模式的初试行，还是已经存在的各种类型的社区居家养老服务模式，均缺乏系统、权威、稳定、完善的法律保障。一是，政府、社会建设单位和社会投资机构之间的合作缺乏法律保障，主要是对政府机构的公信力等缺乏严格的法律约束。政府机构在项目建设和投资运营过程中，因为财政资金收入不足，导致在合同中所约定的相关政府财政补贴、可缺口性补助等难以及时给相关单位补贴到位，使得相关单位的正常运营出现障碍，最终可能导致社区居家养老服务效果大打折扣，给社区居家养老工作带来负面影响。二是，社区居家养老服务中老年人的合法权益保障渠道繁杂，居家养老的老人在于服务机构或服务人员发生矛盾纠纷时，缺乏专门针对老年人的诉讼渠道，给老年人在保护自身合法权益时带来诸多困扰。
(二)社区居家养老法律知识宣传不足
当前，无论是老年人还是年轻人对养老服务、老年人赡养等方面的法律知识十分淡薄。纵观当前的普法平台或相关法律宣传渠道，对老年人的相关法律知识宣传力度严重不足。具有赡养义务的子女不赡养老人，和老人在与服务机构发生利益冲突时，涉及法律与否、所涉及问题是否上升到法律保护范畴、具备法律诉讼权的相对人应具备何种条件、将问题诉讼到法律程序上应寻求哪个部门的帮助、诉讼过程中的采证权归属何方、诉讼程序所涉及的时间周期多长、整个诉讼费用由谁承担以及诉讼费用标准为多少、对方拒不履行判决结果应采取何种措施、有效诉讼期限多久等等，这些细节性的法律问题都存在一知半解或完全不解的情况。老年人的教育素质、思想素质、意识觉悟等各不相同，缺乏系统的、全面的、细节性和可操作性的法律知识宣传，使得老年人在享受社区居家养老时，一旦涉及到利益纠纷便会陷入更加尴尬和烦恼的局面。严重影响老年人的身心健康[4]。
(三)社区居家养老服务缺乏法律标准
社区居家养老引入社会资本，而社会资本则是根据市场的变化而变化。社会资本进入居家养老范畴后，在对居家养老的老人进行有偿服务时，居家养老的老人需要支付一定的消费费用。当前政府对居家养老的老人的补偿机制按照无偿、低偿和有偿三种方式进行，无偿主要是针对年龄较高、收入较低、失能、失独、需要护理人员长期照顾的特殊困难老人，而低偿则是针对月收入较低，相比特殊困难老人在生活和自理能力上具有一定的优势的老人，而有偿服务则是针对各方面生活和收入情况较好，符合养老条件的老年人[5]。在当前政府财政资金在养老投资方面严重不足的情况下，低偿和有偿服务对于部分居家养老的老年人而言还是存在一定的困难，低偿或有偿的费用标准在缺乏法律明文标准的情况下，跟随市场的变动而变动会使得部分居家养老的老年人难以享受这些服务，从而导致服务的初衷失去意义。同时，服务人员的服务标准和准入资格也缺乏法律标准，对怎样的服务才符合标准或属于合格的服务缺乏统一说明，对消费服务后所享受的服务各方各执一词的纠纷难以运用法律进行明断，从而导致纠纷不断。另外，在社区居家养老服务中，所出现的老年人身心受到伤害，对伤害的鉴定和赔偿也缺乏统一标准，进而使得老年人对养老服务人员不满意，或者养老服务人员对服务工作不满意等等，缺乏统一标准的纠纷和矛盾是严重阻碍社区居家养老工作更上一层楼的绊脚石。
(四)社区居家养老缺乏法律监督机制
社区居家养老既然进入全新的、高标准、高要求、专业化的养老服务阶段，那幺服务的标准和质量便需要统一。不同的老年人对卫生、对心理、对饮食、对医疗、对文化娱乐等要求不同，部分老年人对生活质量、饮食质量、娱乐质量、服务态度等方面要求较高，在现代化高标准的养老服务机构的管理下，养老服务人员在认真执行养老服务机构所制定的各项服务标准后，可能满足部分高标准高要求的居家养老老年人的服务需求；而部分老年人可能一直以来的生活习惯较为随意、对饮食、娱乐、医疗、服务态度等不进行严格的要求，只要不涉及到其生命或财产安全，便采取“多一事不如少一事”的态度息事宁人，对于这样的居家养老的老人，服务人员可能会为了减轻自身工作量，对所负责的工作敷衍了事，达到基本要求即可，进而使得高标准的管理出现“千里之堤溃于蚁穴”的松懈。当前社会居家养老的法律监督机制还存在缺位，这个缺位既是对服务机构的养老服务质量的反馈渠道、抽查制度、考核机制的缺位，从而使得服务质量难以形成常态化、长效化，起步状态雄赳赳气昂昂，中间状态却乱象频生，给社区居家养老的长期发展和趋好性发展埋下隐患，同时，这个缺位还是对政府、服务机构等的监管缺位，政府招标所引进的服务机构是否符合相关标准，政府所用于购买养老服务产品的资金是否得到严格监督，所购买的养老服务产品是否符合相关标准，养老服务机构所提供的养老设施是否符合相关标准等。对这些项目的监管缺位是导致后期社区居家养老服务中产生安全事故和矛盾纠纷的燃点。
三、对江西省社区居家养老服务运行机制的法律问题的几点建议
(一)以法律形式规定有偿服务收费标准
居家养老的老年人与具有劳动力能力和消费能力的消费者不同，消费者的收入水平会根据市场的变动而变动，总体而言消费者的消费水平与市场具有一定的正比例关系。而居家养老的老年人其收入与市场不再具有正关联性，通货膨胀使得原本收入较低的老年人在生活上更加捉襟见肘。如果低偿服务或有偿服务跟随市场环境的变动而变动，那幺享受这些服务的居家老年人数量会越来越少，养老服务也将失去意义。因此，对于居家养老的有偿服务收费标准应该以法律的形式对其进行明文规定，政府对相关养老服务机构的可缺口性补偿标准可根据实际情况进行补偿。规定有偿服务的收费上限，便于多数老年人能够在居家养老过程中享受相关服务，从而保障自己的身心健康[6]。
(二)对服务标准以法律进行明文规定
社区居家养老中引入社会资本和市场机制能够激活养老服务行业的市场，对社区居家养老服务水平具有正向激励作用。但通常情况下，市场中的服务质量与消费价格直接相关，正所谓“一分钱一分货”。而这种市场管理模式在各项配套机制建设还不完善的情况下，需要以法律的形式对最低服务标准和服务人员的准入资格等进行明文规定，确保居家养老的老人人所享受的最低服务标准对其身心健康有所保障。各项服务设施、卫生条件、饮食标准等均需要以法律形式进行细致的规定，便于服务和纠纷有据可依。对服务人员的准入资格，需要以相关考核证书作为准入依据，确保服务人员在工作能力、工作素质和道德品质等方面符合养老服务条件。同时，对于在养老服务过程中出现频率较高的老年人身心安全问题，需要以法律的形式对各种身心伤害进行明文规定，对各种伤情的鉴定标准要以老年人的特点为特点进行规定，明确各种纠纷的举证材料、过错方认定、诉讼渠道、诉讼时效、诉讼权力人、诉讼周期、诉讼费用、法律援助渠道、诉讼部门、调解部门、赔偿标准等。确保老年人的合法权益受到保护能够切实便捷地实行。
(三)以法律规定各项活动的监督机制
以法律形式规定相关部门组建专业人员对各区的社区居家养老服务定期进行抽样检查，并规定建立简单的、畅通的社区居家养老服务反馈渠道，对社区居家养老中所产生的服务质量低下、服务人员的准入资格不符合标准等现象进行记录。以法律形式规定对出现不符合质量标准、不符合服务标准、不符合准入资格的服务人员和服务机构，采取警告、罚款或吊销执照等措施，约束服务机构严格按照法律标准执行各项活动。以法律形式规定在相关审计部门对政府、养老服务机构的财务活动进行审计后，出现政府机关公信力缺失、养老服务机构审计结果持保留意见等时，需要以法律强制力追究相关责任人相关法律责任，完善监督机制，倒逼各组织、各机关严格遵守相关标准。
(四)以法律法规规定配套措施的执行
据权威媒体报道，我国不懂法、不知法的人在总公民数中不在少数，纵观我国的法律知识宣传渠道、法律讲解形式、法律教育模式等，都存在严重不足的现象。国民教育中，仅仅只是将宪法，及其他基本大法的宏观内容在中学阶段进行了讲述，且涉及法律中极为细小的内容较少。许多非法律专业的受过高等教育的大学生对养老法、民事法等了解甚少，更不用说其他缺乏高等教育经历的人群。对法律知识的欠缺，对自身合法权益的无知，对自救渠道的茫然，使得许多老年人及其子女，在自身合法权益受到侵害时，或者缺乏相关意识，或者茫然不知所措。老年人的养老问题关乎着民族文化、关乎着国家对人权的尊重、关乎着每个即将步入老年阶段的人的幸福感。因此，在这个利益横行的社会，需要以强制力加大各相关部门加大法律知识宣传力度，以以案说法的方式用群众语言向群众讲解相关养老的法律知识，确保居家养老者及其子女掌握基本的养老法律知识。
四、结语
综上所述，江西社区居家养老服务已经开始创新性地进入了各种现代化试行阶段，这标志着江西省对社区的居家养老工作引起了强烈的重视。规划、政策、创新性是社区居家养老开创全新模式的良好开端，但是要这个好头能够长期坚持下去，并形成常态化和长效化，需要上升到法律角度对各项服务措施等进行规范与监督，使得社区居家养老真正做到“老有可依”，真正让老年人的老年成为最美不过夕阳红。
[1]江西赣州章贡区社区居家养老服务中心PPP项目签约[EB/OL].政府采购信息网，2015-7-8.
[2]江西2020年将建成1.3万个社区居家养老服务中心[EB/OL].南昌新闻网，2015-12-25.
[3]江西积极推进社区居家养老服务，4大难题待解[EB/OL].新华网，2010-6-4.
[4]社区居家养老将获法律保障和规范[N].福建日报，2017-1-7.
[5]余靓.江西省老年人社区居家养老服务研究[D].华东交通大学，2014.5.
[6]廖敏，刁莉.社区居家养老模式探析——以江西省南昌市为例[J].重庆科学学院学报(社会科学版)，2012(11)：48-49+70.
*2015年度江西省高校人文社会科学研究项目“微时代”背景下江西省社区居家养老机制创新的法理研究(项目批准号FX1504)的研究成果。
D669.6
：A
：2095-4379-(2017)27-0020-03
陈玮(1978-)，女，汉族，硕士，赣南医学院，讲师，研究方向：经济法；通讯作者：彭丁带，南昌大学，研究方向：国际法。
