李宣勇
名山区人民检察院，四川 名山 625100
检察机关内设机构是行使检察权的组织载体，也是检察权内部配置和管理的重要表现形式。在深化司法体制改革的大背景下，基层检察机关在科学设置内设机构、优化检察职能配置、整合检察资源等方面做出有益的尝试，但也存在机构设置标准不统一、机构职能确定不科学等问题，需要引起有关方面高度重视。
一、大部制改革改前内设机构设置现状
检察机关恢复重建以来，随着形势任务不断变化，内设机构不断增多。以本院为例，截止2016年12月本院内设机构大部制改革以前，本院仅41个政法编制却有内设机构16个，分别是办公室、政治处、案件管理中心、侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防局、刑事执行检察局、控告申诉检察科、民事行政检察科、司法警察大队、研究室、技术科、纪检组、检务保障中心，1人2人科室普遍。省、市检察院的内设机构更多，市检察院除了有基层检察院的相应科室设置外，还有未成年人刑事检察处、生态资源检察处、计划财务装备处、人民监督工作办公室、信息化管理处。省检察院公诉有3个处、侦查监督有2个处、控告申诉分设成2个处、政治部有4个处、反贪局有3个处。检察机关内设机构分工过细，导致资源内耗和忙闲不均，综合管理部门多，导致办案力量流失。
内设机构设置较多，主要有以下原因：
一是上级检察院职责分工过细。上级检察机关特别是省级检察院有较多的人员编制，根据专业细分的需要设置较多的内设机构是可行的。但每增设一个内设机构，就要确定该机构的职能职责，这些职能职责必定会以绩效目标等不同形式传导到下级检察院特别是基层检察院，有的要求下级对应设置相应机构，有的虽未要求设置相应机构，但得有相应的人员来处理相关工作，导致下级检察院跟随上级检察院设置较多的内设机构。
二是综合部门设置过多。以行政机关为例，很少有单独设置人事科的，更多的都是办公室兼管人事工作。但检察机关首先把人事工作从办公室剥离设立政工部门，后又将纪检监察、机关党建从政工部门剥离组建成专门性机机构，政工部门又再分离出综合、干部、教育培训、宣传4个部门；剥离人事工作的办公室再将计划财务、人民监督、检察统计、法律政策研究、信息网络管理等逐步剥离出来组成新的部门，一个部门可以承担的职能分设了10多个部门。
三是专业化机构设置过多。如近年来因跟随社会热点而从刑事检察部门细分设置的未成年人刑事检察、生态资源检察等部门。
四是基层检察院无必要设置也无能力承担相应业务的部门较多。如检察技术、法律政策研究等部门。
二、大部制改革中内设机构设置情况
近年来，不少基层检察院重新整合机构，优化人员配置，主要有以下几类模式：一是“九部一委制”模式。如吉林省基层检察院实施的“九部一委制”，即职务犯罪检察部、刑事检察部、控告申诉和刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部、政治部、检务管理部、检务保障部、监察部和机关党委。二是“五部制”模式。如湖北省宜昌、黄石等13个基层院，广东深圳市检察院的“五部制”，即批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个工作机构。三是“七部制”模式。如咸宁市基层检察院的“七部制”，即批捕部、公诉部、职务犯罪侦查部、刑事诉讼监督部、民事行政诉讼监督部、案件管理部、综合管理部。四是“三局两部一办”模式。如重庆渝中区检察院的“三局二部一办”制，即刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、事务部、检察长办公室。我院在大制改革中，采取“5+2”的机构设置模式，对现有16个内设科室进行整合，设立职务犯罪检察部(反贪、反渎、预防)、刑事检察部(侦查、公诉、刑执)、案件监督管理部(控申、案管、研究室、检委办)、民事行政检察部(茶产业与环境资源检察部)、司法行政部(办公室、政工、技术、检务保障中心)、司法警察大队、纪检组，全院形成了“五部一组一队”的格局。目前，因职务犯罪侦查和预防职能转隶，我院实际是“四部一组一队”。
从以上各地基层检察机关内设机构改革的探索实践看，普遍具有以下特点：
一是对综合部门进行了力度较大的整合。基本上都按业务管理和行政管理分类，成立了案件管理部和综合管理部两个综合管理部门，去掉了计划财务装备、法律政策研究、检察技术、人民监督、司法警察等在基层院业务量较少的部门。
二是对职务犯罪侦查、预防职能进行了整合，成立了职务犯罪检察部(因职务犯罪侦查、预防职能目前已随国家监察机制改革全部转隶，本文不再对侦查预防职能进行研究)。
三是有较多的院将批捕、起诉合并组建成新的“刑事检察部”，将法律监督职能从批捕、起诉部门分离出来，与其他部门的监督职能合并组建“诉讼监督部”。
三、对内设机构进行精简整合有关问题的分析
各地在内设机构大部制改革实践中，取得了较好的效果，为检察工作注入了新的合力，突出表现在：一是精简了内设机构，提高了工作效率。特别是对综合部门进行整合后，内设机构数量有所减少，改变了传统科室分割、人员分散的局面，实现了人力资源向办案一线集中。二是办案与管理分离，规范了案件管理。由案件管理部“一个窗口对外，一个闸门对内”，对案件、线索进行统一登记、管理、分流、移送，同时对案件办理情况进行适时监督，改变了过去“各自为政”以及自建台账、自收案件等不协调、不规范的情况，实现了对案件线索的专业化管理，案件线索管理脉络更加清晰，整个检察工作运转更加顺畅。但也存在机构设置标准不统一、未能体现司法规律等突出问题，具体分析如下：
(一)内设业务机构设置标准不统一。从各地检察机关探索内设机构的实践看，九部制、七部制、五部制“五花八门”，不利于检察机关上下一体集中统一行使检察权。检察权是上下一体的国家权力，上级人民检察院领导下级人民检察院工作，应当保持上下一体的格局。
(二)业务部门机构整合未能体现诉讼规律。从实践看，大多数将批捕、起诉合并，设置“批捕公诉部”或“刑事检察部”，将分散于各业务部门的法律监督职能整合，设置“诉讼监督部”。在里面存在几个问题：一是批捕起诉合并存在较大分歧，一种观点认为批准逮捕和起诉职能在诉讼规律上是需要分设而不能合二为一，另一种观点认为捕诉一体化让办案人员一开始就站在起诉的高度，更能保证案件质量。二是批捕起诉合而为一的“刑事检察部”未能包涵控告申诉检察、刑事执行检察、未成年人刑事检察、生态资源检察等刑事检察的全部内容，从文字概念上就明显不妥。三是将监督职能从诉讼中剥离出来组建新的诉讼监督部，表面上看这样改革可以促进承担诉讼职能的部门可以全力办案，诉讼监督部门可以专司监督，使诉讼监督从“副业”变成“主业”，从“被动”变为“主动”。但实际上监督与诉讼是分不开的两个方面，检察监督贯穿诉讼各个环节，只有参加诉讼，才能更加有效地发现监督线索，才能更加有效地开展监督，离开诉讼，法律监督将为无源之水、无本之木。
(三)有效解决内设机构整合中存在的相关问题，必须兼顾诉讼环节和专业分工。专业分工方面，检察机关承担刑事法律监督、民事行政法律监督两大职能，两大监督职能从监督客体、监督方式上有着明显的不同，为此必须保持这两个专业分工，从顶层上分为刑事检察部门和民事行政检察部门。刑事检察部门则以诉讼环节分类最为科学，只有以诉讼环节进行分类，才能既涵盖刑事检察业务的方方面面又能实现部门间的有效衔接和监督。如果以专业性质分类，无法涵盖各类犯罪，各个环节也可能造成脱节，还可能随着社会热点变化，不断涌现“未成年人刑事检察”“职务犯罪检察”“经济犯罪检察”“网络犯罪检察”“生态资源检察”甚至“老年人刑事检察”“残疾人刑事检察”等专业化检察机构，机构设置会越来越多。
四、对内设机构大部制改革的重新构想
(一)“五个坚持”整合内设机构
一是坚持管理与办案相分离。首先将检察工作分为管理工作与办案工作两大类，其中办案工作为检察中心工作，从机构人员设置上应当占到全部机构人员的80%。二是坚持事务管理与案件管理相分离，组建行政管理部和案件管理部两大管理部门。三是坚持刑事检察与民事行政检察相分离，即于民事行政检察独有的特点和在“三大诉讼法”中就占“两席”的地位，应当保留民事行政检察部门。四是坚持以诉讼环节对刑事检察进行分类，如果以犯罪类型或犯罪侵害对象、侵害客体分类，永远也分不清，同时会出现更多的内设机构。五是坚持诉讼与监督相结合，不宜将监督从诉讼中剥离出来组建专门的法律监督部部门。为此，内设机构的整体构架设想为：
1.司法行政部：专门从事司法行政管理工作，包涵办公室、计划财务装备、信息化管理、检察技术、人民监督、政工、人事、宣传、监察、机关党建、老干部等工作。
2.案件监督管理部：专门从事案件监督管理工作。将控告申诉检察部门信访受理等职能归入案件管理部门，真正做到统一受理、分流、监督案件；将检委会办公室归入案件监督管理部，便于最高权力机构更好监督管理案件；将法律政策研究部门归入案件监督管理部，便于更好地开展案件质量评查，更好地开展适用法律研究；将司法警察归入案件监督管理部门，便于案件管理部门根据受理案件情况调配警力配合办案部门工作。
3.民事行政检察部：专门从事民事行政检察和民事行政公益诉讼工作。
4.侦查监督部：专门从事审查逮捕和立案、侦查活动监督工作。
5.公诉部：专门从事审查起诉、出庭公诉和侦查、刑事审判监督工作。
6.刑事执行检察部：专门从事刑事执行检察工作。将控告申诉检察中案件复查等职能归入刑事执行检察部，有利于更好监督刑事执行情况。
(二)“上下一体”设置内设机构
检察权是上下一体的国家权力，检察机关内设机构作为行使检察权的组织载体，也应当上下一体。一方面，如果上下级内设机构不统一，上级检察机关的决策部署可能会逐级减弱，上级检察院领导下级检察院工作可能会出现无人可领导的情况；另一方面，上级检察院内设机构过多，专业分工过细，会给基层检察院造成很大的工作压力，虽然上级检察院也明确表示不要求下级检察院设置对应机构，但工作目标就在那里，各种要报的材料、报表就堆在那里，基层检察院总得有人来做啊，上面一根针，下面千条线，基层检察院一人应对上级检察院多个部门的情况比比皆是。为此，内设机构改革应当上下一体，并且应当从上面先行先改，不宜要求基层检察院先行先试。对于像省级检察院这样具有较多人员编制的院，可以在大部制下设立相应的专业机构，如公诉一、二、三处的专业细分，但对下的考核目标一定要在公诉这个大部门下予以统筹。像法律政策研究、检察技术这类“高精尖”的部门，建议将各地的精英集中到省院成立相应部门，对各地提供法律政策适用、检察技术支持，而各地则不需要设置这类部门。
(三)“因地制宜”设置专业机构
我国幅员辽阔，各地经济发展情况不一，犯罪类型也各有不同。根据各地经济发展情况、犯罪类型不同和人才队伍状况，设置不同的专业化检察部门是可以的，如网络犯罪、经济犯罪检察部门，但不能要求整齐划一地设置相应机构。同时，这类机构也不宜过多，一定要符合地方实际，要坚决防止为应合社会热点而不断组建新的机构。
(四)“目标导向”引领内设机构
目标绩效是实现检察职能的有效载体，是各项工作的指挥棒。法律监督是检察机关的主责主业，贯穿于诉讼活动始终。目标绩效管理应当以检察业务工作为中心，更多的考核业务工作。当前，上级检察机关的绩效考核涉及近20个部门180项目标，大大增加了基层院工作压力。虽然不少基层院进行了大部制改革，但因上级的机构未改，各项考评目标不变，作为基层检察院，实质上还得有相应的机构和人员来应对上级的各项工作、各项考核，无法进行实质性的改革。为此，建议上级检察院在考核下级检察院时，应当主要考核侦查监督、公诉、刑事执行检察、民事行政检察等核心业务，而对那些各院最终都可以得满分的事务性、管理性工作则不再考核，事务性、管理性工作确实成效明显，经验被推广的，可以工作创新、重大贡献形式予以加分。
