宋欣靓
南京工业大学，江苏 南京 211816
一、放管服视角下的行政审批制度及各地探索
（一）放管服中的行政审批制度
“放管服”，即简政放权、放管结合、优化服务。
2001年，国家下发《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》第一次提出了“行政审批制度改革”，这一说法的提出可以看作是行政审批制度改革在中央的正式启动，是国家层面关于行政审批制度改革探索的出发点。行政审批制度改革的根本就是要做到最大化地给市场、企业松绑，以放松监管来减少不必要的审批和流程。
在以“放管服”为内核的行政审批制度的改革过程中，“简政放权”是核心，是行政部门对既得权益的一种自我舍弃。而“放管结合” 则是在进行简政放权的基础上，用新思想、新技术来管理和监督包括政治、经济、社会以及法律等各方面的问题，以此建设一个现代法治型、服务型政府。最后“优化服务”是在前两者的前提下，以建设人民满意的服务型政府为目标而产生的治理理念、治理机制及治理体系。所以，在服务型政府目标指引下的行政审批制度改革，要求地方政府政府以自身建设和服务群众的需要主动采取相关行政措施。
（二）各地探索
1．江苏省南京市的“不见面”审批
江苏省南京市为简化流程，便利人民群众，创新了多种审批方式，让市民们做到了一次不跑，事情办好。具体举措有“外网受理，内网办理”、“全程公开”、“快递送达结果”等多种审批。
2．浙江省杭州市的“最多跑一次”
浙江省杭州市积极深入“放管服”改革，创新提出“最多跑一次”的行政审批制度。“最多跑一次” 归根结底也是为了实现行政审批事项从受理到办结过程中的“一次上门”或“零上门”，以便利市民，主要以一种一窗受理、集成服务的模式，有效地放活了市场，激活了企业。
二、地方政府行政审批制度共性问题
（一）重减少行政审批数量忽略其质量
1．下放过程只关注数量
当前衡量地方政府的行政审批制度改革是否卓有成效，还是以核检行政审批事项数量的减少为主，这也造成了地方政府在实践中推进行政审批改革过分关注数量。然而这样的关注必将导致改革工作的表面化进而发展成为一种功利主义，是对行政审批改革要求的片面化释义。
2．下放过程中轻视质量
为了片面地实现审批改革数据的美观，有些地方在放权过程中就会轻视质量，主要下放一些不会损害到其利益的不为人知的审批事项以此来完成一个改革数量目标。这些审批事项多是常年无人问津的“僵尸项目”，而那些涉及到既得利益的项目在下放过程中却多加限制、审批条件严格，这些都是轻视质量，糊弄上级和群众偷梁换柱的做法。
（二）部分权限下放后承接工作不到位
1．下放缺乏实际权力
在改革过程中，地方和部门最先关注的必定是自身利益，当出现利益冲突的时候，有的地方政府选择服从人民利益，有的却选择了敷衍应付。他们选择“抓大放小”，即仅仅下放一些表面的、派生的不涉及其关键利益的事项，而紧紧抓住那些可以保证自身权力持有的审批项目，导致下放的都是无关紧要缺乏权力的事项。
2．基层没有承接资质
一般来说，基层组织的设立比较精简，不会设置很多公务人员，而在行政审批放权的实际工作中，存在着上级政府部门下放权力、增加权限，却不增加基层人员数量的现象。这样就导致下放的审批事项增多，基层的业务量骤增，而基层却缺乏工作人员处理事务，随之产生了工作量巨大便和公务人员过少的冲突。此外，还有部分基层公务人员依旧沿袭过去的思维方式，只关注自身利益，消极对待下放的审批事项，是一种消极的地方保护主义。
（三）监管体系的设立不完善
1．相关法律法规建设缓慢
目前为止，我国只有《行政许可法》这一部行政审批专项法。它只大致地对行政审批行为做了限制。然而多年实践经验证明，它取得的成果十分有限。与西方发达国家相比，我国的行政审批立法进度缓慢，迄今尚未有一部专门的行政程序法。
2．监督过程缺乏公民参与
我国历史决定，长久以来政府部门占据着社会治理的主导地位，因此公民缺乏社会治理的积极性，导致了大多数普通市民的政治生活十分贫瘠。他们惯性认为社会公共事务应当交由政府管理，政府的管理才是最有效可行的。目前，我国仍是世界上最大的发展中国家，公民们追求的首要价值仍旧是经济属性，公民的政治素养也有待提高。现实中，除去部分接受了相关学科教育的公民，多数人并不具备参与政治生活的必需的专业素养。
三、行政审批制度优化路径
（一）健全完善组织架构和工作机制
1．完备改革协调机制
笔者认为在常设市行政审批制度改革领导小组的基础上，可以再单独成立一个专门的综合部门，这个部门综合了市法制办、市编办、市财政局、市纪检监察等歌部门机构的力量，主要负责落实具体工作施行。
2．健全审批服务保障机制
为使政务服务工作运转良好，应当设置一个提供科学完整的基本保障和激励的约束机制。这就需要对窗口行政审批实行季度运行分析审批、倒查核查、首问告知、办结承诺、纪律考勤、行为规范、勘验评审、信息共享等工作制度并在实践过程中相应地形成体系。
（二）落实审批权力下放
1．建立科学的政绩评估体制
为了打破地方政府固有政绩观念，应当设立一套科学合理的考核和评价行政审批改革政绩的机制。在加强教育和宣传的基础上，还可以采取如下措施：第一，引入丰富的评判主体。地方政府可以把人民群众引入体系中，担任评价审批改革成果的主体，将群众的反馈作为一种参考，甚至可以选取具有专业素养的群众代表直接对政绩作出评估。第二，重新调整政绩考核体系的相关标准，反对片面的“数字政绩”，而改以审核地方在行政审批改革过程中的创新能力以及其成果的可持续情况等。
2．下放时重视基层与公民
行政审批改革中的简政放权不仅需要地方政府间形成有效的上下联动机制，更要重视人民群众对于简政放权的迫切需求。地方政府要以服务人民群众为首要目标，以指导人民的需求为导向，切实解决人民的“痛点”和“难点”，促进行政审批制度的改革。
（三）加强审批各过程监管
1．理顺监管与执法的职责
为加强监管，首先应当理顺审批部门的事务监管体制，划清不同监管部门之间的职责界限，改革领导小组应积极协调规划，发挥好领导作用，解决各部门在改革中产生的困难，协助各部门，使其得以顺利完成审批监管工作。
2．创新电子政务在线监察
其次还应当创新监管方式，在大数据背景下，在市场监管中运用好大数据技术，加快构建一个新型市场监管制度，做到信息归集共享科学、信息公示透明、信用监管有力。可以创新设立一个信息平台，运用该平台的实时数据对违反监管或政府政策的市场实体进行处罚，形成一个系统的和动态的监控机制，增加非法业务实体的成本，减少违法行为。
四、总结
行政审批制度改革是一个综合性的改革问题，涉及到市场经济、行政法治以及公共行政等多方面。本文主要围绕当前“放管服”的时代背景，分析了我国目前地方政府的行政审批改革，以及所取得成果的不足之处，并对优化存留问题提出浅显的建议，以求进一步深化“放管服”下的行政审批制度改革。研究表明在行政审批改革过程中，地方政府的不足集中在对于权力的下放、权力的监管和群众的认识等方面。所以，在此分析下，之后的行政审批改革工作应着重注意地方政府的下放权力、设置科学的工作机制、对权力的监管以及提升人民群众的社会治理意识。
