程桂好
西藏大学，西藏 拉萨 850000
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。同时亦指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，在新时代背景下，西藏的法治建设与国家法治建设紧密相连，法治西藏的建设进程关系到国家的法治建设步伐。2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会在北京召开，提出了“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的治藏原则。
一、西藏自治区政府依法行政中存在的问题
（一）基层地方政府依法行政观念有待加强
第一，基层地方政府工作人员文化水平不高，本科及以上学历并主修法学专业毕业的人员更是稀少。依法行政重点在基层，难点在基层。尽管西藏每年举办地方执法人员培训活动，但是培训往往是时间短、任务重，部分培训内容与实际相脱节，对于从来未接受系统性学习法学专业的政府工作人员来说，培训效果一般不太理想。这些执法人员回到工作岗位之后，还是沿用之前的老规矩办事情。第二，部分基层工作人员依法行政意识不高。他们习惯于传统的思维方式和工作模式，基层走访过程中，发现部分基层工作人员时间观念不强，上班期间无正当理由不在岗位。执法过程中对相关的法律法规不知道、不了解的情况普遍存在，存在不作为、慢作为的问题。第三，基层群众法律意识观念不足。西藏民众受宗教影响深远，基层群众有着朴素的宗教观念。他们在遇到问题时，尽量靠自己私下解决而不是通过法律途径寻求帮助。尤其是西藏偏远地区的民众的文化程度不高，有些还是文盲，根本不具备法律常识。
（二）依法行政程序不规范
第一，行政程序地方立法不足。地方政府及各部门缺乏统一的行政程序法律法规的规定，针对行政许可、行政征收、信息公开等程序规定不统一，群众合法权益无法得到有效保护，也使行政主管人员行政决策的随意性比较大。第二，内部行政规定外部化。部分行政机关以政府的规范性文件（俗称“红头文件”）或者“会议纪要”作为行政行为的执行依据，行政相对人对“红头文件”或者“会议纪要”没有知情权，损害了他们的合法权益。比如，某地政府把某区的一块土地的承包经营权以“会议纪要”形式决定给张某，但是并没有履行相关行政程序手续。结果，两年之后政府以其他形式把土地收回，使张某的合法权益受到损害。第三，部分行政机关存在执法瑕疵，注重行政效率而忽略行政程序的公平、公正性。首先，行政文书或证书制作不严谨，行政文书中出现错别字或者错误勾选的情况，虽然行政机关可以及时重做，但是却影响了行政相对人的误解及行政机关的公信力。其次，行政机关内部中的部门与部门之间沟通不畅，信息共享不对称。最后，行政机关权责清单不明确。针对某些事情，行政机关出现“多头管理”或者“无人管理”的尴尬局面。
（三）行政执法监督机制不健全
第一，缺乏事前监督和事中监督。行政执法行为事前监督一直是政府执法中的薄弱环节。行政机关在执法过程中，习惯于事后监督或者事后整改纠错，缺乏事前监督和事中监督。比如，某地财政局对一批政府办公物资进行政府采购，通过招投标活动之后，确定了相应的供应商，并对外进行公告，结果财政局接到其他未中标供应商的投诉。财政局在处理其他供应商投诉的时候，才寻求法律顾问专家的支持。行政机关事前没有让法律顾问介入政府采购活动，并提供必要的法律支持，结果让行政机关自身很被动，这样不仅浪费行政资源，也影响了行政机关的公信力。第二，行政复议和行政应诉工作有待加强。西藏自治区近五年的行政复议案件维持在100件以下，与全国其他省份对比，西藏是唯一一个受理行政复议案件数未过百的省份。被诉的行政机关不积极应诉，保持着老观念，觉得行政机关出庭应诉减弱了他们的威信。第三，上级行政机关对下级行政机关监督力度不足。上级行政机关出台相关的行政许可文件，并在其官网公布。
二、西藏自治区政府推进依法行政的对策
（一）加强基层地方政府依法行政观念
第一，提高基层工作人员准入门槛及提升现有工作人员的文化水平与法律知识水平。首先，人事部门在招收公务人员时，提高工作人员的学历准入门槛，部分法律部门规定招收法学专业的人员，为之后行政机关进行行政复议、行政许可、行政处罚储备人才。其次，完善岗前培训制度并将法律知识普及作为必选条件，避免岗前培训流于形式。最后，鼓励现有工作人员进行学历提升，并保障其进修时间、进修经费等。由于基层工作人员人手紧缺，单位领导无法准假其参加学习，进行继续教育的公务人员只报名并参加考试，并没有参加课程学习，徒有学历证明却没有相应的知识水平。第二，健全基层工作人员行政问责制度，规范行政执法行为。地方人大及地方政府出台相应的行政问责制度，并明确规定问责的对象、问责的方式、问责的程序等，并将其纳入基层工作人员年度考核，以达到行政工作人员在执法中拥有警觉性、责任心的目的。第三，加强基层群众法律意识观念。首先，继续加强“下乡普法”活动及完善具有西藏特色的村居法律顾问制度，让其成为实实在在为基层群众提供法律服务的制度。其次，强化群众法治教育。以采取多种形式为群众普法，比如通过抖音、微信公众号等网络软件，或者通过表演的形式进行普法。
（二）健全依法行政程序规则
第一，加强地方立法工作。西藏是少数民族聚居区，立法机关需结合本区区情及民情，把科学立法与民主立法相结合，出台适合本区的地方性法规与政府规章。2019年12月28日西藏自治区政府出台了《西藏自治区重大行政决策程序暂行规定》，规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序，对本区内重大决策程序的规范性、科学性、合法性起到了积极作用。但未出台统一的依法行政程序规定，需进一步加快地方立法步伐。第二，完善政府信息公开程序。针对政府依职权公开的事项，必须尽快、及时地向社会公众公开，不能仅限于政府官网，还应充分利用互联网+政府服务模式，缓解社会群众与行政机关信息不对等的问题。第三，规范行政机关执法程序。西藏自治区政府相继出台了《西藏自治区行政执法公示实施办法》《西藏自治区行政执法全过程记录实施办法》等文件，并要求全区各地市制定相对应的配套方案，以达到规范行政执法的行为。在此基础上，西藏自治区政府应进一步细化行政执法程序，明确各行政机关的权责清单，并制定出台相应的行政执法考核机制及奖惩机制，规避上下级行政机关以及各地区同一部门行政机关之间行政执法程序的非合理性。
（三）完善行政执法监督机制
第一，建立并完善行政执法事前监督和事中监督制度。首先，利用权力制约权力进行监督。由于我国行政机关采用的是行政首长负责制，权力过大、责任偏小、缺乏监督是其弊端，因此，上级行政机关应充分发挥其事前监督职能以及发挥部门内部之间的监督职能。其次，利用人大代表进行监督，尤其是党员干部的人大代表进行监督。地方人民代表分散在行政机关各单位及社会中是其一大优点，应充分发挥他们事前监督和事中监督的作用。最后，明确行政执法人员的法律责任。第二，加强行政复议和行政应诉工作。行政复议和行政应诉工作是行政相对人权利的救济途径，也是行政监督的内容之一，有利于行政机关改进行政执法行为方式、解决行政争议和维护社会稳定。首先，拓宽行政复议渠道，并加强行政复议工作人员的培训工作，使其更专业、更规范。其次，改进行政复议的审理方式，坚持便民高效原则，并咨询本单位法律顾问的专家的意见，合理合法地审理行政复议案件。最后，行政机关依法作出行政复议决定。对于行政机关的违法行为，应及时依法撤销或者变更。第三，加大社会群众监督及媒体的监督。拓宽社会群众监督的通道，充分利用互联网平台，安排专人负责社会群众的举报投诉等。
