盖 策

河北省机构编制研究中心，河北 石家庄 050000

农民工工资拖欠问题在我国存在已久，近年，政府以泰山压顶式的行政手段进行遏制，欠薪行为有了一定程度缓解，但尚未得到根治。2016年，国务院办公厅下发《关于全面治理拖欠农名工工资问题的意见》，明确提出到2020年形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。临界目标期限，根治农民工工资拖欠问题研究正当其时。

一、治理现状——以行政治理为主

现阶段解决农民工工资拖欠问题，国家层面仍以行政治理为主，多采用发布决定、命令、意见、细则等政策文件形式规制；治理过程单方面追究欠薪单位责任，在国家层面未建立农民工欠薪保障制度，未体现风险共担、社会共济的现代法治精神；治理阶段主要集中在欠薪已经形成后的事后救济，日常管理疏忽；治理对象仅针对欠薪本身而未触及建筑行业内部不合理惯例；立法上惩罚性赔偿和欠薪入罪皆以行政责令为前提；司法上欠薪劳动争议通道不畅，法院强制执行压力大。从农民工层面看，由于劳动争议程序繁琐，依赖劳动监察讨薪仍是其首选的维权途径。可见无论从国家治理还是农民工维权，行政治理都是现阶段我国解决农民工欠薪问题的主要途径。事实证明，在此途径下，农民工欠薪问题仍然久治未绝，年底“爆发式”讨薪、“春清式”清欠使劳动行政部门不堪重压，建筑行业劳资关系愈加紧张，由此可见，根治建筑业农民工工资拖欠问题，转变治理路径是当要之急。

二、根治农民工工资拖欠问题路径转变

（一）由行政治理向法治转变

相比较而言，行政治理的本质特征在于其政策的指导性和纲领性，调整范围涉及社会事务的方方面面；而法的本质特征在于它具有国家强制性和较高的稳定性，倾向于调整可能且必须以法定权利义务来界定的、具有交涉性和可诉性的社会关系和行为领域。

农民工欠薪问题归根结底属于民事领域的劳资关系纠纷，支付劳动报酬义务的履行理应由法律来界定和调整，政府可以提供解决该问题的基本遵循，而不应直接介入到建筑业的合同关系之中，况且针对农民工欠薪顽疾，更应以法律形式将用人单位之责任长期固定下来，通过国家强制力对其产生威慑和制约。另外，将私法领域的欠薪案件过多的依赖行政力量解决，等于把不法建筑企业的责任加诸于全体纳税人身上，这不符合一个法治社会权利义务对等的根本原则，况且过多依赖行政机关而使司法机关虚置，不利于我国国家机关按照职权划分，各负其责、各司其职体制的运行。因此，治理农民工工资拖欠问题首先应该在思维上实现由行政治理到法治的转变，注重完善实体法律制度，将工资支付纳入到法律的框架中，将欠薪风险通过制度化解与无形。

（二）由片面治理向整体治理转变

农民工欠薪问题的复杂性、链条性决定在治理方略上不能只“头痛医脚”，建筑行业违法招投标、垫资施工的行业惯例不废除，农民工工资来源就无法得到保障；包工制度不改变，农民工与建筑单位之间的劳动关系就无法成立；行政救济和司法救济机制不完善，讨薪维权途径就不畅通，一系列的问题都要求国家必须将治理目光投向导致农民工工资拖欠的整条锁链，致力于驱除建筑行业本身顽疾和畅通农民工讨薪途径，否则单纯机械的解决欠薪无非是“按下葫芦浮起瓢”，农民工工资拖欠根治无望。整体治理意味着要理顺建筑业资金链条和内部运行模式、重塑建筑业劳动关系、完善劳动保障监察制度、建立特色劳动争议程序、修改劳动立法等等，以达到环环相扣、首尾相接、标本兼治、事半功倍的效果。

（三）由事后救济向事前预防和事中监管转变

从治理农民工欠薪惯用的春节前突击清欠做法看，我国对该问题的处理以事后救济为主，疏于事前防范和事中监管。劳动监察在讨薪集中爆发、建筑业劳资矛盾激化时方才入手干预，积压一年之久的欠薪已转化为复杂的社会问题，行政成本大大提高。一方面时间紧、任务重，在执法过程中可能会超越法定的执法权限，增加违法行政风险；另一方面，执法人员无法把握欠薪的来龙去脉，欠薪性质难以判定，增加执法难度，给不法用人单位可趁之机，影响执法正确性。而事前预防则可以先发制人，建立农民工工资支付保障制度，将用人单位制约在制度的笼子里，使之欠薪不能；事中监管注重日常监督，能及时发现问题苗头，有的放矢的采取措施，将欠薪消灭于萌芽状态。因此，事前事中监管较之于事后救济，降低了欠薪风险、节约了行政资源，是治理农民工欠薪更为理智的选择。

（四）由公法救济向公私法并重转变

其实，无论是劳动法中的监督检查还是刑法中的拒不支付劳动报酬罪，在法律划分上，都属于公法。根据所调整主体之间的关系是隶属型关系还是平权型关系，学术界将法律分为公法和私法，公法以“权力”为中心，以维护公共利益为主要目的；私法以“权利”为中心，以保护私人利益为主要目的。我国治理农民工欠薪问题多是依靠公法手段暴力式干预，但农民工欠薪本质上属于私法领域所调整的用人单位和劳动者之间的工资纠纷，其之所以发展成为一个社会问题，很大程度上是因为在治理方略上舍本逐末，忽略了核心所在。本文认为，重塑建筑业劳动关系，理顺建筑企业与农民工之间雇佣与被雇佣的相互权力义务，是根治建筑业农民工工资拖欠问题的关键所在，这也终将把农民工欠薪推向其本该所属的私法领域，摆脱过多行政暴力治理的不正常境况。而公法应起到保障和补充的作用，对个别违反劳动合同、不履行付薪义务的建筑企业施行劳动监察或者对恶意欠薪者加以刑事处罚。

（五）由消极讨薪向积极保障转变

即使在杜绝了垫资开发等不合理行业惯例的情况下，建筑行业本身生产活动的不确定性，也会造成拖欠农民工工资的现象，此时的建筑企业确实没有能力支付工资，但农民工生计问题解决刻不容缓，因此必须改变消极等待用人单位履行付薪义务的治理思维，寻求更加积极地应对方法，建立农民工欠薪保障制度。欠薪保障制度是国家通过立法保障劳动者在企业无法支付劳动报酬时从国家或社会获得工资补偿的一种社会保障制度，其核心作用是通过一定的资金来保障劳动者权益，以缓解救济程序费时费力、缓不救急或者欠薪企业支付不能的状况，起到应急周转的作用，使农民工快速得到补偿，避免造成社会问题。

在已有的欠薪保障制度模式中，本文提倡企业欠薪保障基金。其由政府向企业强制收缴，当欠薪发生时，劳动者可以请求该基金支付欠薪，基金审核后予以垫付，再向企业行使所垫付工资的代位追偿权①。其核心要义是将建筑行业内部生产活动的风险分摊于所有符合条件的用人单位之上，共同为将来可能出现欠薪情况承担责任，体现了行业共济互助的精神，既保障了农民工的劳动报酬权，又减轻了企业负担，是最为可取的农民工欠薪保障制度。

三、结语

农民工工资拖欠问题的久治不绝，是否在国家层面的治理思路就存在偏差，值得劳动行政部门深思。农民工工资拖欠问题的形成，由建筑企业欠薪映射出建筑行业链条，再发散到劳动监察、司法救济乃至社会全面，是点到线、线到面的整体形态，需要宏观把控，多管齐下。解决该问题的关键是处理好欠薪这一核心点与建筑行业运作全线的关系，充分认识其私法性质，以法治思维代替行政治理，将农民工工资拖欠问题引向劳动实体法规制的路径上来，规范建筑行业运行模式，全面依法治理不合理惯例，捋顺资金链条和劳动关系。同时以事前欠薪保障基金、事中劳动监察、事后特色劳动争议程序及社会配套制度等来降低欠薪讨薪风险，是本文认为根治农民工工资拖欠问题该做的路径选择。

注释：

①许建宇.构建我国欠薪保障制度的法学思考［J］.中州学刊，2006，9（5）：84.