方雁强
（广东日升律师事务所，广东 惠州 516211）
随着社会的不断发展，人们的工作、生活节奏日益变快，对工作和生活所处的环境也提出了进一步的要求。居住环境是城市建设发展的最直观体现，改造城市居住环境不仅有助于城市功能的提升，还能有效改善城市发展不平衡、建设土地资源稀缺的问题，并为城市的发展带来一定的促进。当前的城市改造中涉及较多公共利益与个人利益之间的取舍，其实施包含若干法律问题，如不能及时对这些法律展开分析和解决，则会对城市的发展形成阻碍。因而当前展开城市改造中法律问题的分析、探究具有较高的实际意义。
一、城市“三旧”改造概述
（一）“三旧”改造的背景
为了推动城市化的发展，城市改造政策在各个城市中开始逐步推行。城市“三旧”改造最早于2006年在广东试行，改造的第一年首先对佛山市的禅城区进行老城区改造，并提出了相关的改造办法（《关于加快物业发展提高现代化中心城区建设水平的办法》）［1］。第二年禅城区的改造已经初见成效，地方政府决定按照禅城区的改造经验将改造工作拓展到整个市，使佛山市的城市化发展向更全面的方向挺进。《佛山市人民政府对于推进旧镇旧厂房旧村居改造的决定》的提出，标志着“三旧”改造的政策正式成形，随着国家政策的扶持和地方政府的不断努力，广东省的“三旧”改造已为城市规划用地实现了显着的扩增，大大提高了城市土地资源的使用效率。
（二）“三旧”改造的内容
所谓“三旧”指的是城市的旧村庄、旧街道和旧厂房，这些陈旧的建筑的使用率普遍不高，与日益深化的城市发展需求呈现出较不匹配的情况，不仅影响城市形象的构建和美化，还有碍于其朝现代化城市的迈进［2］。广东省作为“三旧”改造的第一个试点省份，由佛山市开始逐渐展开对旧厂房、村庄、街道的改造和升级，主要内容包括城市规划确定不可用作工业生产的厂房用地改造，淘汰类产业的原厂房用地改造，“退二进三”产业用地（厂房用地转为住宅用地）改造，和一些土地应用存在滞后的村镇改造等。
二、“三旧”改造涉及的法律问题
（一）“三旧”改造主体不明确
“三旧”改造的主体包括改造方与被改造方，然而当前两者都存在不明确的问题，使改造政策的推广存在较大的疑义。改造主体如确定为政府，则表示改造政策具有较高的公益性，被改造一方自然会予以理解和支持，但有改造方不是政府的情况，如社会企业或个人，则改造对于旧房屋土地的征收就不具有法律的强制性，改造开展只能遵循房屋持有者的意愿，这一点《宪法》中有着明确的规定［3］。但在《中华人民共和国土地管理法》中有关被改造一方的界定并不详细，使得“三旧”改造实践的被改造一方出现主体虚设的情况，在很大程度上影响了“三旧”改造的顺利推行。
（二）纠纷案由确定难度大
“三旧”改造的推进中涉及问题繁多，有老旧房屋征收工作的问题，也有房屋、建筑拆迁工作的问题，这些问题或多或少关乎居民的利益，纠纷的发生也是时时有之，而如何有效解决这些纠纷则是负责改造人员要面对的关键问题。正常纠纷或冲突人们总是习惯诉诸法律，然而在“三旧”改造推进的初期，国家相关法律并不完善，司法部门在解决这类纠纷问题时缺少具体的法律依据，很难对纠纷案由展开判定。司法部门根据案件情况有时会把案件归结于土地权纠纷问题，有时又将其放置在房屋拆迁的问题情境中，导致相应的处理、处罚标准也没有明确的界定，长此以往难免让人产生疑虑。
（三）缺乏适用的法律规定
“三旧”改造政策的推出在前期阶段没有完善的配套法律，对城市改造做出相关规定之前，也存在有不一致的问题，且当前的法律对于真实情况中会出现的法律问题缺少提及，对一些已然指出的问题也缺少明确的分析，这导致了“三旧”改造中遇到法律纠纷的情况难以找到与实际情形相符的法律条例，纠纷问题也很难通过法律途径得到妥善的裁决。且《国有土地上房屋征收与补偿条例》往往在应对农村房屋征收中的复杂问题时存在不足，导致了很多农村居民对征收法律的公平性产生了疑虑。
三、针对城市改造法律问题的相关对策
（一）确定“三旧”改造主体
从我国地区土地房屋征收立法规定、《宪法》第十条规定和境外国家在土地房屋征收方面的立法规定上展开借鉴，可总结出“三旧”改造主体确定的方法，得出改造主体主要包含国家机关、事业单位、企业法人和个人。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”，却没有清晰明确出改造发动的主体，这让改造主体的确定缺乏具体的法律依据。对此，相关人员可从土地性质的划分入手，通过对农民集体土地的所有者法律地位的明确使发动改造主体的权利得到明晰［4］。
（二）增进纠纷案由的确定
“三旧”改造的纠纷案由确定可从土地性质上着手。国有性质的土地征收可参照国务院2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对土地征收和改造所面临的各项问题予以清晰界定，而基于对《国有土地上房屋征收与补偿条例》在旧村改造方面的涉及不足等问题，相关人员还应向《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》的立法实践基础方面进行追溯，从历史与现实因素上分析城市土地的归属问题，并结合相关的法律条例对具体问题展开具体的处理。例如城中村的房屋征收，须参照城乡规划的有关规定才能对其落后的基础设施展开征收或改建。
（三）加强相关法律的完善
在推进“三旧”改造的落实过程中，相关人员可从农村建设用地与城市规划区域建设用地所有形式的差异着手，通过对国家规划用土地，尤其商品房建设用地可依法流转特点的借鉴，对现行法律中农村建设用地的自由流转限制进行一定的拓宽，以保证公民财产保护的公平性，有效延续法律面前人人平等的立法精神。此外，相关立法人员还应将集体土地转制问题作为核心，将土地征收和土地国有化转制等内容纳入法律体系，以为“三旧”改造政策推行中集体土地国有化的有关问题提供具体的法律法规依据。例如广东省出台的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》就非常值得借鉴，该办法规定了关于“三旧”改造的类型、规划调整以及土地转用、征收、收储、供应等事宜，有利于“三旧”改造的规范化发展，且规定了关于涉及“三旧”改造项目的“规划管理”“用地管理”“收益分配”“监督管理”等方面的指引，这将更有利于三旧改造的规范化发展，提高节约用地水平、改善人居环境，进而促进城中村慢慢归属于城市规划管理。
综上所述，城市改造是针对社会发展新阶段所面临问题的有力缓解途径，是促进城市建设，提高人们居住、生活质量的有效措施，需要得到人们相应的支持。“三旧”改造作为城市改造中的一个政策，在推行中难免涉及个人利益，并引发各种法律纠纷问题，面对“三旧”改造主体、纠纷案由和相关法律无法确定等问题，相关人员应一一给予补充和明确，并通过普法宣传的加强推动改造的顺利进行，以让城市改造利国利民的价值尽早得到体现。
