罗 鑫 王 浩 吴加伟 曾 磊
(吉首大学土木工程与建筑学院，湖南 张家界 427000)
1 研究背景和意义
PPP是Public Private Partnership的缩写，直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系。这种模式被引进国内的时间虽然较短，其突出的模式理念却已经得到许多专家的高度评价，国家也积极的推动PPP的发展。作为一种新型的融资模式，PPP模式独具特色，它最大的优势就是在政府与社会资本找到平衡点，双方为各自的利益而付出相应代价，实现双赢。这种模式主要特点就是能让合作双方几乎全程参与，从前期策划到后期施工等一系列过程。私营企业也能更早地参与项目，在前期论证阶段就参与进来，全面了解项目，准确识别和评判项目，能提高项目筛选效率[1]。
从项目类型来看，城市基础设施的建设项目属于政府主导的项目，它的工期较长，需要依靠政府的财政拨款来开展一系列项目，同时项目风险高，运营成本高。然而，张家界位于湖南西部山区，经济发展相对落后，政府的可支配资源更是少之又少，这种情况下，势必会造成地方债务问题，从而进一步加重财政压力，如此恶性循环。党的第十八届中央委员会第三次全体会议明确指出，要深化投融资体制改革，鼓励政府与社会资本加强合作，充分利用资金流动性推动社会发展。在此背景下，张家界市首当其冲要选择合适的融资模式，把握契机，加快本市现代化进程。
同时，张家界基础设施建设采用PPP模式亦有充分的现实意义。
第一，有利于转变政府职能，缓解政府财政负担。
张家界市政府可以将公共基础设施的建设、运营以及后期维护工作交给私营企业，从过去的公共基础设施提供者变成了监管者[2]。同时，PPP模式还可以缓解政府的一系列财政问题，包括在公共基础设施、社会事业等领域的融资问题，以及减轻政府财政预算的压力。
第二，改善政府的融资管理体系，确保公共基础设施的质量。
在PPP模式应用于公共基础设施建设的过程中，政府可适当借鉴私营企业先进的管理理念和技术[3]，去除以往公共基础设施运营管理过程中不符时代要求的理念，进一步加强在设计、施工等方面的创新。同时，张家界市政府通过竞争的方式向社会融资，能满足张家界市大量新增公共基础设施的质量要求，从而做到用最有效的成本为公众提供高质量的服务。
第三，加快私营企业发展速度。
相较于其他企业，参与PPP模式的私营企业可以通过PPP模式得到平等参与公共领域建设的机会，进而提高企业的知名度。
2 张家界PPP模式发展概况
2013年国家开始大力推行PPP模式，由此在国内出现了采用这种新型融资模式的浪潮，短短几年便迅速覆盖全国各地。张家界地处湖南西部地区，山脉纵横，因其特殊的地理位置限制，综合发展整体进度缓慢。直到2016年8月，张家界市永定区子午西路、融山东路、机场北路工程开工，这是张家界市首个开工建设的PPP工程项目，填补了政府发展新型融资模式的空缺。张家界市的私营企业也积极参与这种与政府合作共赢的新模式，随后市区乃至县级地方政府也不断加大推行力度，陆续发展了张家界天门仙境小镇PPP项目、张家界陈家溪综合治理暨韩国特色商业街综合开发PPP项目、张家界旅游商品产业园综合广场及基础设施配套PPP项目、永定区农村生活垃圾收运工程PPP项目等。
短短两年时间，张家界市采用PPP模式的相关项目便覆盖了市区到城镇、交通到旅游等多个领域，张家界对新型模式积极探索和尝试能有效解决政府的财政压力，但由于经验不足，难免会遇到未知的难题。为此，通过对本市已完成或在建的PPP项目深入分析，找出共同存在的不足之处或者对各自影响较大的不利因素，并提出相关建议以应对，这对于张家界发展PPP模式意义重大。
3 张家界在公共基础设施建设中采用PPP模式存在的问题
3.1 双方权益无法保障
我国长期以来的官本位和监督机制的不完善，各地方政府在与私人企业合作过程中，由于本质目的不同，容易发生权益问题。在张家界的PPP模式项目中无法避免的出现了这种问题，政府想要利用社会资本来解决财政上的空缺，而在合作过程中无意识的产生主导权，让社会资本多出力，这加大了社会资本的支出，有损其利益。另一方面，项目前期工长，资金消耗大，私人企业为了弥补在前期较大的额外投资，在项目后期减少投入，不惜以降低建设项目品质为代价，导致在项目运营期无法达到预期标准，有损政府利益。因此，在双方合作过程中，权益始终无法保障，这是目前张家界或者说全国的PPP项目中普遍存在的问题，亟需解决。
3.2 双方风险意识低
在发生利益不平衡的情况下，风险因素也被放大。从张家界近几年的PPP项目来看，公共基础项目部分在实施过程中双方都出现了不同程度的风险问题。政府方面，就张家界而言，引进PPP模式不到两年时间，从管理体制到相关法律法规都处于探索阶段，政府缺乏完善的风险分配机制，相关部门管理体系尚不完善，存在许多经验不足、绩效评估体系不完善等问题，在应对未来发展过程中风险的可能性增加；由于对社会资金缺乏有效监督，在未达到项目预期标准的情况下，政府也会面临信誉风险。私营企业方面，相关法律的不完善会让私营面临更大的风险；张家界经济相对落后，政府承担能力有限，在发生较大风险以致政府无力承担时，作为合作方的私营企业将要承受巨大风险。但是经验的缺乏局限了政府对风险因素的重视，本地私营企业也把重心放在了后期运营，整体风险不受重视，合作双方风险意识低，不利于项目发展。
3.3 政府规划不全面
政府既是PPP模式规则的制定者，也在PPP项目中扮演着推动者的角色。在分析张家界市PPP项目过程中，我们发现公共基础设施PPP项目预可及工可阶段，在公共和私人部门风险分担、投资比重、项目施工组织、项目监管体系、技术应用等存在缺陷，导致后期PPP项目损失重大。PPP项目落地实施，在没有具体现实依据以及预备方案的情况下，完全复制国内外或者原来PPP项目的相关经验便直接实施，不重视对PPP项目的实际情况进行定性、定量的分析论证，这些因素都对PPP项目的实施有影响。
4 张家界采用PPP融资模式的政策建议
4.1 制定相关法律法规
政府习惯于领导者的身份，在合作过程中，私人企业必然有所顾虑，可能会影响决策。私人企业希望在合作项目过程中，包括前期策划、组织、资本投入，后期运营盈利及交付等都能够有法律可依，在保障权益的同时能有效提高项目进度，加快资本周转期，减轻城市公共建设融资压力。目前，我国虽然已有相关法律和规范文件，但是在现实操作中还有更多的方面需要进行完善。工程项目的具体实施在很大程度上会受到地方法律法规的影响，而大多数项目策划不会考虑到这一点，这种限制性可能会导致当地方与外来方产生冲突，对项目总体不利。更重要的是，由于当前的法律并不完善，相关法规条例没有细化，过于单一的法律条文可能不再适用于多方合作的经营模式，当出现问题时，无法对症下药，只能退而参考其他方面的规定，这种权宜之计始终过于表面化，无法从根本解决问题。因此，立法机关应该加强对PPP模式的法律研究，根据实际需要，制定出适应张家界发展PPP项目的相关法律条文。
4.2 加强政府的职能转变和角色转换
政府的推动作用对PPP模式的发展至关重要，政府需要适当转变其作用，协调各方的合作。根据完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更多地发挥资源配置在市场中的基础性作用，最终确立市场导向投资、企业自主决策、银行信贷审核、多元化的融资方式、中介服务规范和有效的宏观调控投资新体制。这一新概念无疑将改变政府在项目建设中的地位，政府不再是主导作用，与私营企业合作，提供公共服务的监督、指导和合作者的作用。在这一过程中，政府应积极推进公共基础设施投融资体制改革，创新管理体制。政府制定了维护民间资本合法权益的相关政策和具体措施，建立有效的风险分担机制，形成政府风险分担、利益共享和商业资本合作模式[4]。
4.3 建立规范合理的监督管理机制
PPP项目管理必须有相应的监管机构，虽然张家界的PPP项目数不多，但发展势头迅猛，提前建立合理的监督机构可以为以后的项目打好基础。
监管政策相对健全的标准就是应该与部门政策互不影响，应该在汲取我国已建立的相关监督机制的经验后，因地制宜，提出更本土化的监管政策，以保证监管机构分工明确，提高监管效率，将创新社会治理能力和PPP项目监管有效结合。目前张家界需要的是一套标准的业务流程。一是根据项目的特征、管理类别，确定适当的经营模式，聘请专业的中介机构进行指导，让私人企业自我评估，对项目本身有更深刻的认识，让社会公众也参与进来，在消费之余提供更实际的评价。二是政府管理模式要与时俱进，摒弃滞后于时代发展的旧方法，推陈出新，充分发挥绩效考核等指标在决策过程中的实际指导意义，让政权得到合理分配，管理范围更广，层次更深。三是结合实际运营情况，尽快制定出适合使用PPP模式的项目判别标准，加强顶层设计功能，促进PPP模式的发展。
5 研究结论与展望
我国在21世纪初期，才开始将PPP模式引入公共基础设施项目中，随着近些年我国经济的发展，PPP模式项目越来越多应用到我国基础设施中。在张家界的基础设施建设PPP项目中，不成熟的运营方式产生了一些问题，但不可否认的是，在基础设施项目选择PPP模式是明智之举，有效解决了当地财政问题，还在一定程度上拉动了经济流转，基础建设也进一步提高，加快了张家界的发展。
作为颇有知名度国际旅游城市，张家界的旅游产业自然是一大经济支柱。旅游项目相较于其他公共设施项目而言，具有高收益，资金回转更快，不易受外界可抗因素影响等特点，因此张家界本地私企投资意愿明显强烈，把PPP模式的优势充分发挥到旅游产业上已经是必然趋势，张家界这两年也发展了张家界天门仙境小镇PPP项目、张家界旅游商品产业园综合广场及基础设施配套PPP项目，这些旅游项目的开发也是顺应了大趋势。可以预见的是，张家界市经济在新模式的推动下将会达到新的高度。
而在另一方面，近几年全国各地都出现了大量PPP项目被退库，原因是原本用于减少地方债务的PPP模式，由于不正当操作反而严重加大了地方债务，这与中央提倡的初衷背道而驰，这是张家界在以后开发PPP项目时应当警惕的地方。关于如何避免在PPP项目中地方债务出现异常情况，也是我们将来研究的重要方向。
