张婕
【摘 要】内部控制是水利单位规范管理、提高工作效率的重要手段，特别是国家加大对水利基建投入的情况下，加强水利单位的内部控制尤为重要。结合水利单位相关业务较广、注重社会效益等特点，如何通过有效的内部控制管理满足水利单位在建设与管理方面的双重需求，是一个十分值得探讨的课题，这也是做好水利民生工程、保护国有资产的重要工作。
【关键词】内部控制；水利单位；管理；改进
2012年，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，不仅对行政事业单位的内部控制提出了相关的要求，也为单位做好内部控制管理提供了重要参考依据。作为国家重要的事业单位，水利单位做好内部控制具有重要的意义：一是能够规范内部管理，通过内部控制建设能够进一步树立水利单位的相关业务、制度，提高水利单位内部管理的科学性、规范性；二是能够规避单位潜在风险，水利单位的内部控制管理能够防范财务舞弊等不良现象，确保资金安全与正常运转；三是能够为做好民生工程保驾护航，通过内部控制管理，水利单位的效果和质量能够得到提升，水利工程的建设也就能够更好地进行，这是利国利民大事。
一、当前水利单位内部控制存在的问题
1.水利单位的内部控制环境有待进一步完善
目前，水利单位的内部控制管理之所以“控而不制”，很重要的一个原因在于内部控制环境建设堪忧。首先，内部控制管理意识薄弱，由于水利单位的事业单位属性，导致部分水利单位“重建设而轻管理”，认为单位的重点是做好水利工程建设，没必要花费太多的精力在管理上。其次，尽管目前很多水利单位都有完整的单位管理组织架构，但是在实际的工作开展中并没有清晰的责权安排，更有甚者逐渐演变成“内部人控制”的局面，相关决策都不按照流程走，也不需要相应的审批手续，直接由领导说了算。这样的水利单位内部管理状态，也为以权谋私的违法违纪行为提供了机会，2009年广西天峨县获得国家小农水重点县建设资格，水利局先后邀请多家单位作为承建方，通过28份合同瓜分了400多万元的专项资金。
2.水利单位的内部控制管理制度不够健全
水利单位内部控制的有效管理离不开健全的制度保障，然而目前一些水利单位在制度建设上十分缺乏，严重阻碍了水利单位内部控制管理的实施。一是在整体的内部运营方面存在制度缺失，目前诸多水利单位通过注册“集团公司”进行运作，涉及业务内容相当广泛、工程规模也相对较大，但是在相应的运营制度建设上却不能够相匹配，特别是在集团公司和子公司之间的管理上存在诸多的问题。二是在财务管理制度建设上存在明显的漏洞，随着水利工程建设规模的不断扩大，水利单位的项目资金也在不断增长（比如河南商丘睢阳区水利局项目资金由每年1000万元飙升至1亿多元），如果缺乏有效的财务管理制度，就很容易出现问题。另外，还包括在授权审批、项目招投标、采购管理、绩效考核等方面的制度建设也存在缺失问题。
3.水利单位的内部控制管理执行不到位
水利单位的内部控制管理的作用发挥之所以受限，关键问题在于存在执行不到位的问题。首先，内部控制管理相关工作人员的素质局限，特别是对于基层水利单位来说，目前的大部分工作人员不管是在内部控制管理意识还是执行上，都没办法达到理想的状态。其次，内部控制管理的责权不够清晰，导致在推进内部控制管理的过程中存在推诿、越权的现象，但是却存在追责困难的问题。第三，存在统一管理和个别管理的冲突问题，一般来说基层水利单位除了单位本身的运作与管理，还需要针对下属单位进行管理监督，这就容易导致双方管理执行存在较大的出入，乃至于出现基层水利单位对下属单位无力监管的局面。
4.水利单位的内部控制缺乏有效的评价与监督
水利单位内部控制评价监督是一项复杂的工作，它涉及到评价监督的目标、理念、主体、客体和相关标准，但目前在很多单位并没有建立健全一套完整的内部控制评价体系，从根本上影响了单位内部控制评价工作的开展，导致事前、事中监督的缺失。2013年贵州省黔东南州纪检监察机关查办的水利系统窝案、串案涉及5县33人，上至局长、监理，下至出纳、保管员，应该说这就是单位内部控制缺乏有效评价监督造成的后果。
二、加强水利单位内部控制的对策
1.改善单位内部环境，推动内部控制顺利开展
良好单位的内部环境是内部控制的重要基础，内部控制的实施反过来又有利于内部环境的改善。首先，要加强思想教育，转变水利单位关于内部控制管理的思想认知，要通过讲座、研讨、参访等多种形式强化水利单位的“管理观”，让他们充分认识到内部控制管理对于水利单位的长远管理、建设的重要性，特别是要强调通过内部控制管理对于提升水利单位社会效益的重要意义。只有在水利单位内形成正确的内部控制管理概念，才能为之后内部控制的实施创造良好的空间。其次，要优化水利单位的管理模式，特别是在水利工程的决策层面要有“人治”转向“法治”，建立规范化的决策机制和责任倒追机制。其中很重要的一点是要明确相关部门、成员的责权分工，形成相互约束、监督的组织架构，避免出现最高领导“一言堂”的局面。
2.健全内控管理制度，助力内部控制全面管理
建立健全水利单位内部控制管理制度，是推进单位管理的重要抓手，所以必须做好水利单位的制度建设，补齐制度“短板”。一是要建立由上而下的统一性的制度体系，对于水利单位规模较大、业务较广的现状，特别是采取“集团公司”运作的单位更要建立整体层面的制度建设，使得单位运转具有制度依据。二是要重点完善水利单位的财务管理制度，重点建立水利单位财务管理风险评估与预防机制，水利单位的财务管理应该坚持“预防为主、治理为辅”的风险防控机制，因为一旦发生了财务管理问题往往会造成不可挽回的损失，所以可以通过全面评估单位可能存在的财务管理漏洞、风险，并通过相互制衡（比如不相容职务相分离、授权管理等）的方法做好风险预防，最大程度上预防问题的出现。最后，要完善水利单位财务管理之外的内部控制制度，财务管理无法脱离独立于整个单位框架，它是整个水利单位内部管理的组成部分，与其他制度建设（包括业务管理、信息管理、人员管理等）息息相关，所以要通过其他内部控制的完善来促进财务健康管理。
3.确保内控落实到位，促进内部控制作用发挥
在内部控制管理落实的过程中，首先要解决的是人员素质的问题，一方面要注重培养具有水利专业知识的技术性人员；另外一方面要提升单位员工（特别是管理层）的内部控制管理能力，培养一批具备“专业知识+管理能力”的员工。其次，明确单位内部的责权界限，避免部门与部门之间、员工与员工之间出现互相推诿、交叉管理的问题，这就要求水利单位要重视单位管理结构的梳理与检查，确保没有相关遗漏，对于交叉重叠的地方也有清晰的责权界定（比如以谁为主、以谁为辅）。另外，建立健全绩效考评体系，通过有效的绩效考评机制，一方面可以调动单位成员的积极性；另一方面是单位财务监督与风险管控的重要工具，实现问责与奖励相结合，进而促进单位责权进一步落实。最后要做到普遍性和个别化管理相结合，借鉴都江堰水利管理单位的相关经验，水利单位的内部控制首先要具有整体性，保证单位和下属单位的统一性。同时，留出一定的弹性空间，避免下属单位照搬照抄而带来的“水土不服”问题。
4.加强单位评价监督，促进内部控制目标实现
当单位的内部控制得到充分重视并积极推进时，为了保证内部控制的有效性，真正提高水利单位管理水平、社会效益，加强单位内部控制的评价监督。首先，要准确定位评价监督的理念和目标，一方面要站在单位发展战略性规划的高度去指导评价监督工作，让评价监督工作开展与单位的远期发展相吻合，而不是局限于眼前的得失；另一方面要坚持“以评促建”的评价目标，让内部控制评价成为单位内部健康运作的重要手段。其次，在开展单位内部控制评价监督工作时，不仅要看到水利单位建设产生的效益、进行整体性的评价，还要看到每一个部门在内部控制的执行情况，运用动态、发展的眼光去评价每个阶段、每个部分的内部控制的优缺点，采取过程式的评价形式，把风险控制在发生之前，做到事前、事中、事后监督相结合。
三、结语
加强内部控制建设是完善水利单位管理的重要手段，也是水利单位发挥建设、经营、管理等相关职能的重要保障。特别是在新常态背景下，水利单位必须破除原有的单位内部束缚，通过内部控制的增强实现“建管结合”新型管理模式，进而达到提高工作效率和降低运营成本的目的。
参考文献：
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[3]胡玉军.新常态下水利事业单位内部控制存在的问题及对策研究[J].财经界：学术版，2016（24）.
