伍艳艳

（北京如是我研信息咨询服务有限公司，北京 101100）

旅游轨道交通作为旅游基础设施重要方向，近年来备受各地政府关注。旅游+轨道是解决好全域旅游“最后一公里”的有效手段，具有单公里投资小、建设速度快、保护生态环境质量成效显着、投资回收期短等特性，但是由于旅游轨道立项审批难、建设周期长、投资回报低、运营维护复杂，因此融资难、融资贵等问题较为突出。我国城市轨道交通建设先后经历了政府直接全权投资、政府占主体其他相辅相成相辅相成、多方融资、股份制等投融资模式。随着“十四五”我国城市轨道交通监管政策的进一步规范，以市场为导向的投资体制改革不断深化，旅游轨道交通领域亟须根据国家的相关政策、地方的经济实力和项目自身特点进行投融资模式的创新。

一、我国旅游轨道交通投融资发展现状

根据国家发改委、财政部及我各地方政府公开资料，2015年以来我国各地共开展（达到立项或规划标准）旅游轨道项目共计40余个，涉及投资金额超过2200亿元。其中以中运量的单轨/云轨项目数量最多，其次是小运量的有轨电车旅游轨交；正在建设期的磁悬浮旅游轨交项目有3个，分别为清远磁浮旅游专线、凤凰磁浮文化旅游项目以及丽水瓯江山水观光磁浮轨道项目。我国旅游轨道项目普遍投资规模较大。一般旅游轨道交通平均投资强度为1～2亿元/公里，磁悬浮的投资最大，平均每公里2～3亿元，其次是单轨和有轨电车。

2013年以来随着PPP相关政策陆续出台，大量旅游轨道项目开始采用PPP模式落地，政企合作的模式也呈现出多种多样模式，主要有BT、BOT、BOO、O&M、TOT等。比如湖南长沙大王山旅游轨道线路项目、武夷新区旅游观光轨道交通项目、都江堰M-TR旅游客运专线、天水有轨电车示范项目、三亚有轨电车示范线等。

但PPP模式存在还款来源不明、政府变相融资和形成隐性负债等问题，特别是对于超大规模投资的旅游轨道项目更容易受到地方财力约束。于是很多学者开始提倡“轨道+开发”的投融资模式，构建资金平衡机制。也有很多学者提出建立多种融资模式相结合的投融资机制，包括直投+产业基金、TOD+BOT+EPC等复杂的投资融资模式开始出现。像清远磁浮旅游专线、都江堰至四姑娘山山地轨道交通扶贫项目，投资规模均超过100亿元，在投融资模式上都引入了TOD的“轨道+开发”模式。

二、旅游轨道交通投融资问题及原因分析

从推进情况看，整体不容乐观，全国只有少数项目进入试运营阶段。特别是2018年以前立项的项目有将近70%处于滞后或停工状态。旅游轨道交通项目推进不及预期，既与2018年以来政策监管趋严有关，也与旅游轨道项目本身的复杂性有关。

（一）监管政策的影响。2016～2018年我国各地积极上马轨道交通基础设施项目，叠加快速膨胀的地方债务风险，开始引起中央关注，包头地铁建设被紧急叫停，此后城市轨道交通监管政策开始收紧。2018年7月国务院办公厅正式发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（简称“52号文”），大幅提高了地铁、轻轨等城市轨道交通项目的地方财政、GDP、常住人口等指标要求。52号文还提出，“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金”。此后，国家发改委重新评估全国轨交建设情况，四年来国家发改委未批复任何一个城市的首轮轨道交通建设规划，同时全国多地已经上马的轨道交通项目陆续被叫停。52号文地铁新政对2018年以前上马、有“打擦边球”之嫌的各地旅游轨道项目产生了比较大的影响。比如衡阳旅游示范线云轨试验段项目，在2017年底被紧急叫停。又比如济宁孔孟旅游快线邹城段6.2公里2020年已经基本建成，但由于城市轨道交通建设规划未获得国家发改委批复，预计的通车时间一再推后。

（二）自身项目的复杂性。从全国的情况看，由于对旅游轨交项目的复杂性没有充分估计而匆忙上马，导致项目滞后、停摆甚至拆除的案例不在少数。比如曾在2016年进入财政部PPP项目的安顺市旅游扶贫小火车示范段项目（计划投资12.91亿元）、关山草原风景区轨道旅游小火车建设项目（计划投资3亿元），至今仍在建设方案探讨阶段。旅游轨道项目比一般的城市轨道交通项目更为复杂的原因主要有三个。首先从项目开发环境上看，由于旅游轨道项目连接城市旅游目的地，因此既涉及人口较为密集的城市环境以及人口较为分散的郊区环境，也涉及山地、丘陵、平原、沙地、河流、滩涂等多种复杂的自然地理环境，不同制式的开发难度、投资强度都存在很大区别。其次，从项目开发内容上看，涉及文旅概念的包装、策划与营销，甚至需要向文旅周边、动画等产业延展，比一般的城市轨道交通项目具有更为丰富的文化内涵。最后，从项目开发收益看，旅游轨道项目的收入预估比普通城市轨道交通项目更为复杂，除了传统的“土地+物业+财政补贴”来平衡投资，还涉及旅游人次、票价的预估等。

三、“十四五”我国旅游轨道投融资趋势展望

（一）监管政策进一步趋严。主要体现在四个方面：第一，细化城轨审批条件，如进一步细化城轨审批条件，不受理不具备条件的城市和一般地级市的首轮建设规划，并规定开通运营三年后客流不达标的，不能上报新一轮建设规划。第二，严控地方政府债务风险。要求规划期内项目政府出资占市本级和区级一般公共预算收入之和的平均比例不得超过5%。对市本级隐性债务风险等级处于红色区域的，或轨道交通剩余负债占当年市区一般公共预算收入比例超过300%的，暂停受理新一轮建设规划或新增投资的规划调整。并强调城市轨道交通项目经过的所有区级政府隐性债务风险等级不得处于红色区域。第三，明确低运量轨道交通项目相关政策，原则上低运量轨道交通项目直接工程投资，也就是工程费用和车辆购置费，不得超过1亿元/公里，初期客流强度不得低于0.1万人次/公里日；低运量轨道交通项目建设期总投资中的财政资金比例不得低于80%。随着城市轨道交通监管政策趋严，以旅游轨道打擦边球的空间被进一步压缩。特别是各地旅游轨道交通项目多以低运量为主，未来投融资模式设计可选择余地更小，或者完全市场化，或者由政府主导，但财政资金比例不得低于80%。

（二）TOLD不断深化。TOLD（Tourism Oriented Land Development）即旅游导向型土地综合开发模式。在TOLD模式下，旅游开发成为城市发展的重要环节，轨道交通节点设置上涵盖了城市文化中心、旅游景点、商业中心等多重内容。除了传统旅游景区外，往往包括历史文化街区、城市公共休闲空间、主题公园、旅游小镇、风景道、旅游功能区、城市新城等重要节点。例如北京轨道交通西郊线将颐和园、植物园和香山串联，很大程度上缓解了该地区特别是香山红叶季的交通拥堵问题。同样是主题公园，上海迪士尼和北京环球影城都直通地铁，而天津的滨海泰达航母主题公园和欢乐谷等主题公园尚未覆盖轨道交通，给游客带来一定不便。

（三）TOD一体化综合开发不断深入。TOLD模式在操作层面的落地主要依靠TOD一体化综合开发来解决旅游轨道投资平衡问题。TOD模式内涵在于设计投资回报机制，将投建公共基础设施带来的周边土地增值溢价反哺公建项目建设及运营亏损。不过与一般的轨交TOD一体化开发不同的地方在于，旅游轨交是“旅游+轨交+城市开发”的交叉，很多还会向山区、乡村延伸，为地方全域旅游服务。该模式将轨道交通周边土地升值的收益与旅游轨道交通项目建设衔接起来，能够有效地降低政府投资压力，而且旅游轨道改善区域交通条件，吸引客流，最终实现旅游轨道运营和地方经济发展双赢局面。以前面提到的都江堰至四姑娘山山地轨道交通扶贫项目为例，项目计划总投资高达195.63亿元，都江堰市人民政府与四川省交投集团签订协议，确定由四川交投负责都—四山地轨道交通项目TOD综合站点的建设，政府不直接出资，但给予充分的政策支持，以兼顾扶贫和发展的双重目标；项目通过对轨道线路沿线的土地综合开发、旅游产品开发等收益弥补建设和运营亏损。

（四）市场化主体更加多元。目前我国轨道交通主要采取特许经营类PPP模式，特别是以BOT为主。旅游轨道PPP/BOT模式比较适合经济性基础较好的旅游轨道项目，将轨道项目自身票价运营收入作为项目主要收益来源，辅以政府性缺口补贴。近年来，我国很多城市轨道交通投资都在尝试采用多种投资主体的市场化方式，投资主体的多元化不仅仅是在项目公司层面，而是在出资主体上实现与社会资本的深度融合。随着我国国企混合所有制改革的推进，探索投资主体多元化的步伐有可能进一步加快。例如湖南磁浮集团股份有限公司是根据湖南省委省政府发展磁浮产业的指示精神，由湖南轨道交通控股集团有限公司、中国中铁股份有限公司、湖南省交通水利建设集团有限公司、中车株洲电力机车有限公司、中国铁路通信信号股份有限公司和湖南磁浮交通发展股份有限公司在2017年12月共同发起设立的股份公司。目前磁浮集团已在省内规划和筹建多条连接城市群、交通枢纽与旅游景区的磁浮线路。其中，凤凰磁浮文化旅游项目作为国内首条磁浮旅游专线已于2022年5月1日通车试营业。

（五）新型投融资工具稳健推进。主要包括：第一，专项债。我国轨道交通专项债市场自2107年起步，截至2022年5月全国13家地方政府累计发行轨道交通专项债27只。而旅游轨交领域的“政府专项债+EPC”融资模式也开始出现，例如海南省分别于2019年、2020年发行了15亿元和3亿元的旅游轨道专项债券；此外都江堰至四姑娘山山地轨道交通扶贫项目，也在2020年成功发行了4亿元专项债。第二，引导基金。近年来旅游轨道交通引导基金也将成为促进投资、加快轨道交通建设进程的重要融资工具之一。2018年中车招银曾成立过中车武夷（天津）轨道交通投资合伙企业（有限合伙）基金，以基金形式参与武夷新区旅游观光轨道交通项目。第三，公募基础设施REITs。2020年4月，国家发改委发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（以下简称958号文），虽然轨道交通未在首批公募基础设施REITs试点名单，不过随着958号文落地，REITs试点有望进一步扩围，在行业导向上强调“双碳”“房住不炒”、限制火电、商业、住宅类资产，旅游基础设施公募REITs可期。

四、总结与建议

“十四五”时期，我国旅游轨道交通审批监管或将进一步趋严，对市场化、多元化投融资模式创新提出了更高要求。

第一，平衡文旅与地产的关系。做好地方旅游产业与轨道交通基础设施规划，将文旅发展向土地综合开发合理延伸，善于利用TOLD、TOD、EOD等理念，构建旅游轨道产业可持续的投融资模式。

第二，重视总体规划布局。旅游轨道交通用地综合开发既服务旅游文化产业发展，也服务于城市活动和居民生活。将旅游轨道交通用地综合开发规划与全域旅游、城市商业、生活服务等结合起来，将旅游轨道开发提高至地方经济与社会发展全局的战略高度，做好城市发展全局规划。

第三，完善相关政策体系。按照国家旅游基础设施和城市轨道交通相关监管要求，结合地方城市发展和文旅发展规划，进一步完善旅游轨道交通用地综合开发的相关政策，特别对轨道交通用地综合开发的范围、方式、筹资渠道等重要事项，完善地方政策体系。

第四，坚持以市场化为导向。坚持市场化运作的投融资方向，积极探索轨道（小火车）+旅游、轨道（小火车）+城镇化、轨道（小火车）+产业等新商业模式。进一步完善PPP合作模式，开展PPP+REITs、PPP+基金、BOT+EPC+TOD等模式创新。

第五，灵活票价管制，给予企业一定定价权。赋予旅游轨道运营企业一定自主定价权，让其得以在一个合适的价格走廊内，根据市场环境变化及时地调整票价，政府在定价的过程中履行监督管理职能。

第六，积极引入外部战略投资人。在引入战略投资人方面，京港地铁、上海申凯较为成功，通过引入港铁和法国凯奥雷斯等外资，提升了地铁专业化运营能力。湖南磁浮集团虽然没有引入民营资本，但通过引入中国中铁、中国通号等央企社会资金，也较好地解决了省级轨道交通投资平台资金、技术、人才等制约性因素，值得借鉴。