方 政 （南京市规划设计研究院有限责任公司，江苏 南京 210003）

1 引言

伴随城镇化的快速推进，我国长久以来的城乡二元体制逐渐被打破。乡村工作也就成为党工作的重中之重，关系国家发展格局。党的十九大报告着力提出乡村振兴，打赢脱贫攻坚战。而乡村规划在乡村振兴中起先导性、全局性、总体性的作用，也是因地制宜、精准施策、促进乡村持续发展的重要保障[1]。乡村规划的目的之一即促进村庄的合理布局，并在乡村建设、村庄保护、村庄规划等方面有实际应用[2]。

近年来，无为市通过落实美丽乡村建设、人居环境整治、乡村振兴发展等政策，乡村建设成效显著，村庄基础设施建设亦逐步完善。在农村居民点逐步改善的情况下，也存在着诸多不容忽视的问题，还需认真研究和解决。以无为市国土空间总体规划编制、三调底图为契机，无为市启动村庄布局专题研究，优先明确全市行政村、自然村的细化分类，为下一步的各类村庄（建设）规划的编制打下坚实基础。以期通过村庄布局规划，进一步完善村庄体系、优化村庄空间布局，实现全市土地资源高效集约利用；促进城乡公共服务、基础设施均等化，改善农村生活生产条件；同时兼顾生态环境保护、丰富村庄文化意蕴内涵，令乡村规划落在实处并有所成效。

2 研究区域概况

2.1 地理格局与资源禀赋

无为市地理区位优越，地处安徽省中部，襟江带湖，南与芜湖市区、铜陵市隔江相望，属于南京都市圈、合肥都市圈、皖江城市带的交汇区域。区域交通条件便利，G347、S218、S220、S233 等国省干线公路纵横市境。京福高铁、庐铜铁路、芜铜高速和天天高速交织成网。60km 的长江“黄金水道”环绕东南，是皖江地区的“黄金地段”。

境内地势自西北向东南倾斜，市域西南、西北均为低山丘陵，中部丘岗圩畈相杂，东部则全系圩田或洲地。主要土类为水稻土和潮石土，并以水稻土分布最广。属亚热带季风气候区，季风显著、四季分明、气候温和、雨量充沛、光照充足、无霜期长。市域内河湖星罗棋布，湿地分布亦广，主要河流有长江及其支流裕溪河、西河、永安河、花渡河、马口河等。

2.2 产业与人口概况

无为市经济总量稳定增长，城镇化率不断提升。2022 年，全市实现生产总值609.90亿元，比上年增长5.2%。依产业结构而言，第一产业增加值63.44 亿元，同比增长4.5%；第二产业增加值296.65 亿元，增长6.0%；第三产业增加值249.81亿元，增长4.5%。三次产业比重调整为10.4:48.6:41.0。2023 年3月，无为市荣获全省现代化中小城市培育试点。2020 年市域户籍人口为119.55 万人。第七次人口普查常住人口为81.8 万人，其中城镇人口为41.73万人，城镇化率为51%。

3 无为市乡村现存问题

3.1 乡村土地利用粗放

无为市现农村常住人口为40.07 万人，农村户籍人口为74.4 万人，人均村庄建设用地面积506.09m2。建筑以村民住宅为主，多为1～2 层，也有2～3 层的建筑，因此人均村庄建设用地面积较大。早期缺乏统一规划，用地不集约、村容村貌较为杂乱，加之原土地利用总体规划因底数为二调数据，导致农村居民点用地规划规模较大，亟需以三调数据为底数，通过国土空间规划及村庄布点规划，进一步优化无为市村庄布局，加强土地的集约节约利用。

3.2 乡村设施配套不足

无为市西南和北部片区村庄多分布于低山丘陵地区，以小组团形式零散分布，东部和南部片区村庄多沿河沿路呈带状分布。另外，部分自然村规模较小，基本市政、生活配套设施不健全，缺乏必要的生活保障，难以满足居民的生活需求，存在诸多不便。缺乏村庄排污系统，居民生产生活污水顺地泼倒，如遇雨天，雨水、污水、泥水混合，严重破环乡村环境和景观。

3.3 乡村空心化较严重

无为市虽是人口大县，但也是劳务输出大县，其户籍人口与常住人口差额达34.33 万人。户籍所在地大多为农村地区，外出务工青壮年人数较多，主要流向江浙沪等更为发达的地区。大城市的教育医疗、居住娱乐环境优越，令流出人口难以再回流。因此，空心村现象比较突出，土地资源浪费，其建设用地指标可增减挂钩，用于城镇建设。

4 规划思路和工作方法

乡村振兴与城镇化绝非对立，而是相辅相成、互为促进的。乡村振兴与新型城镇化均是解决“三农”问题、实现乡村振兴的重要途径。实现双轮驱动，要适应城乡格局和城乡关系变动的新特征，要顺应村庄发展规律和演变趋势，依据村庄的交通区位、社会经济、人口规模、资源禀赋等，分类推进乡村振兴，营造更为舒适的人居环境[3]。据此，应该遵循“自上而下”和“自下而上”的布局原则，多规合一，以充分尊重农户意愿为主线贯穿始终。

4.1 自上而下明确布局原则

4.1.1 利于三农，力求实用

在充分征求村民意见的前提下，为避免村庄基础设施投资浪费以及村庄公共服务设施低效利用，村庄布局应遵循“五个有利于”原则，即有利用农村人居环境整治、有利于村庄集约节约用地、有利于村庄人口集聚、有利于农业产业规模化发展、有利于城乡基础设施互联互通和公服设施共建共享，其最终目的都在于惠及全体村民。这便要求村庄规划应具有自上而下的“三个实用”，即社会实用、政府实用、村民实用。乡村要振兴，离不开山水湖田林草沙的协调规划，各方权力主体也不断交互协商，满足市场实用的同时，也要促进社会各主体走入基层，关注地方。村庄规划是法定规划，明确这一原则和定位，便要满足政府的规划和建设，把握全局深度、全局要素、统筹资源，架构起利于政府全局实用的框架[4]。村民是村庄的主体，也是最直接受益者[5]，更多地注重本地人的合理诉求，为规划注入人文主义关怀。

4.1.2 规范撤并，合理利用

位于自然保护区、地质灾害易发区、易涝区等生态环境敏感区的村庄，以及旅游风景区核心区的村庄等需要列入禁建区的村庄；市域重大基础设施、重点产业发展区等覆盖区域内的村庄；位于城市、集镇规划区内列入近期规划建设范围的村庄；村庄远离中心村，农村生产生活不便，基础服务设施配套落后且新建或改造难度大、资金投入大、规模效应差的村庄；人口规模较小的村庄，原则上自然村落或居民点的居住人口在100 人以下或户数20 户以下的村庄应当纳入撤并范围；100～200 人或20～50 户可根据镇、村两级充分讨论后，在尊重农民意愿的前提下确定是否纳入撤并范围；村庄空心化较严重，常住人口占比不足30%，居住人口多年来呈明显下降趋势，农村土地空闲率较高，农业产业发展缓慢且无特色的村庄。以上都是纳入撤并的村庄，原则上不得在再进行新、改、扩建村民住宅，退出的用地通过修复整治未来可用地农业生产、发展乡村旅游或乡村公共服务设施建设。

4.2 自下而上逐级征求意见

4.2.1 明确主体，尊重主体

村庄布局应坚持农民为主体、充分尊重农民意愿，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。县域村庄布局研究工作量大、情况复杂，村民规划意识薄弱，征求村民意愿难度大。如何发挥基层规划管理者的主人公角色、保障规划成果实施落地是研究过程中的重难点。为充分调动村级组织和乡镇党委政府积极性，参与讨论审议，本次研究之初，制定了合理有效的工作流程方案，由县级人民政府组织实施。4.2.2成立组织，征集意愿

各乡镇政府成立村庄布点规划领导组，领导组组长由镇党委书记担任，并成立驻村专班，专班人员由镇政府分管该村负责人牵头，乡镇规划办、乡镇国土所负责人参加。各行政村组织成立村庄规划管理理事会，共同研究村庄布点、分类及规划建设管理相关事宜，理事会成员包括村两委班子负责人、村民小组长、种养产业大户、乡贤人士、外出发展成功人士代表等，理事长由村支部书记担任，并安排一名村庄布点规划管理联络员专人负责与镇级村庄规划管理领导小组承接村庄规划建设相关工作。镇政府专班成员在征集的多方意见基础上，将“理事会”提出村庄布点、分类的方案和调研意见上报镇党政联席会议讨论。

4.2.3 规范程序，分类履行

行政村内部村庄布局和分类履行“四议两公开”程序，即由理事会提议，村民代表和党员代表商议、村两委会审议、村民代表大会决议，做到过程公开、结果公开，公开时间不得少于30 天。镇政府履行“两听取两上报”程序，即镇政府专班成员下沉到村听取村民意见，同时听取在该镇曾经工作过的镇主要负责人意见，上报市联系镇领导把关后，再行上报市规划委会审批。

5 规划方案

5.1 农业空间格局

依托现状资源禀赋和条件优势，结合全市农业承载能力，以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和永久基本农田建设为重点，形成“一心三区”的农业空间总体格局，重点引导乡村地区错位发展。

一心为田园绿心。该片区属长江冲积平原，地形平坦，地理位置优越，交通较为便捷。以“都市田园、城市绿心”为定位，连片打造一批千亩大田畈，重点发展精品粮油、采摘体验、休闲观光等城郊型绿色都市农业，融入旅游、文化等元素，建设蔬菜瓜果精品园、采摘园和农业庄园等农文旅融合型高效生态农业生产基地。

三区分别为西部低山丘陵林特产业区、沿江特种水产水生植物种养区、中部粮油综合种养区。西部低山丘陵林特产业区整体呈“C”型，自北部市界延伸至西南，土层多含砂砾，部分为裸岩。重点发展薄壳山核桃、茶叶、中药材和水果等经济林特产、山地蔬菜、精品畜禽业以及休闲旅游业等。沿江特种水产水生植物种养区由长江及其支流沿岸滩地组成，地势相对平坦。铜陵淡水豚国家级自然保护区、长江干流（无为段）、长江干流无为段重要支流裕溪河，以生态保护为主，全面修复和养护水生生物资源。依法规范水产养殖水域滩涂管理，依托丰富的江河湖泊资源和平原圩区地形地貌，重点发展以水产养殖、螃蟹养殖、龟鳖养殖、莲藕种植、荸荠种植、席草种植、稻渔综合种养等为特色的水产绿色健康生态养殖和水生作物种植业，探索发展长江常见经济鱼类工厂化养殖，打造长三角地区特色鲜明的水产种养基地。中部粮油综合种养区主要为中部低岗平畈地区，水网发达，土壤肥沃，种植水稻历史悠久，重点发展粮油产业，提升发展稻渔综合种养。

5.2 村庄布局

按行政村分类，规划全市集聚提升类村庄共150 个，城郊融合类村庄共57个，特色保护类村庄共22 个，搬迁撤并类村庄共2个，其他类村庄31个。

按自然村分类，规划全市提升型居民点523 个、稳定型居民点3079 个、收缩型居民点936 个、撤并型居民点1086个。

现状农村宅基地面积143.41km2，其中规划提升型及稳定型居民点占地面积87.93km2，规划收缩型及撤并型居民点占地面积55.48km2。

5.3 成果运用

在乡镇国土空间规划、村庄规划尚未编制完成阶段，无为市各乡镇依据村庄分类成果监管农民建房、农村宅基地审批等乡村规划建设，搬迁撤并类行政村以及撤并型居民点禁止新建、改建、扩建房屋，禁止审批新增宅基地。避免了国土空间规划体系建立的过渡期内，农村土地规划管理的空缺。同时，村庄分类成果和主要研究内容已纳入县级国土空间总体规划中，支撑县级国土空间总体格局的优化以及相关约束性指标分解。

6 结语

综上，村庄布局研究有利于促进完善市县国土空间总体规划的编制，而对村庄现状进行科学、详细的梳理工作，并对区域村庄的空间分布、村庄留存等问题做出规划，可作为市县国土空间总体规划层面村庄专题研究。同时，村庄布局研究可有效指导区域内村庄规划的编制，对区域各个行政村提出村庄类型划分，进一步明确其所辖自然村的发展引导，科学合理给出村庄的发展目标与任务，有效指导下一步村庄规划编制工作。村庄布局研究能科学指导各乡镇关于村庄建设投入的问题，通过本次规划对村庄类型的划分，设施配套标准的确定，可以有效引导各级财政资金和设施的有效配套建设，避免了设施建后不能用、建后无人用的情况出现。村庄布局研究促使后续区域各类专项规划的科学编制，结合县域层面村庄空间布局、年度实施计划、村庄类型及功能定位，可以有效指导区域生活污水治理规划、区域农村生活垃圾规划等规划的编制工作。

文章通过对无为市村庄规划的实践探索，对于皖江地区村庄规划及建设具有一定的参考价值，但是否能应用于其他地区，还需要探究。