刘瑞乾 彭明现
摘要：本文在对北大荒六安农服公司发展情况进行实地调研的基础上，对盘活用好财政资金、促进粮食增产农民增收进行了思考，并提出政策建议。
关键词：财政资金 粮食增产 农民增收
2022年国家财政累计下拨支农补贴资金400亿元，促进了农业发展，优化了农民收入结构，拓宽了农民增收渠道，提高了农民种植积极性。通过对北大荒六安农服公司发展情况进行的实地调研，我们认为对财政支农资金，必须集中管理，统筹安排使用，突出投入重点，以提高财政资金的使用效益，最大限度发挥财政资金的“杠杆”撬动作用。
一、基本情况
安徽省六安市裕安区现有耕地110万亩，为了解决土地种植粗放、粮食产量不高和小农户种植人口不足的问题，2022年10月，区政府与北大荒农服集团公司签订战略合作协议，采用全过程托管、订单生产和土地流转的模式，利用北大荒集团多年行业经验与先进技术设备，采取物理、化学和生物集成技术措施，提升耕地质量，服务种植主体，提升粮食产能，保证粮食安全，帮助农民增收致富。2023年小麦订单生产4万亩、全过程托管4000亩、流转1万亩，水稻订单生产6万亩、全过程托管6万亩、流转1万亩。
二、主要做法
裕安区政府与北大荒农服集团公司签订战略合作协议，投资3000万元建设农机中心，其中区政府以货币资金的方式出资1500万元，北大荒农服集团以机械设备和货币资金的方式出资1500万元。农机中心占地32亩，由裕安区苏埠镇通过占补平衡、进出平衡的方式解决，主要建设育秧中心、烘干中心、农事中心。育秧中心4月底建成，5月份育苗使用，未来可服务水田3万亩。烘干中心基础工程已经完工，未来可服务5万亩粮食的烘干任务。农事中心主要用于农业宣传和教学培训。
农机服务中心建成后，交由苏埠镇戚桥村管理，财政投入资金形成的经营性资产纳入村集体资产管理核算，村集体将农机服务中心租赁给北大荒六安农服公司使用，每年收取一定数额的租赁费。农机中心开展以代清理、代烘干、代储存、代加工、代销售为主要内容的“五代”服务，落实节粮减损各项政策举措，助农减损增收。通过对收获的粮食进行统一的仓储与销售，确保粮食颗粒归仓及售粮款项的资金安全，让各方无风险，各方有效益，既增强了农服与农户之间的黏性，又可以维持产业链长期稳定良性运营。
三、主要成效
（一）财政资金使用效能得到了发挥
一是财政投入的资金作为资本性支出形成了优质的经营性资产，通过资产运营带来了收益，实现了投入资本的保值增值，为村集体长远发展提供了保证，为确保戚桥村成为经济强村（年经营性收入50万元以上）奠定了基础。二是减轻了财政支出负担。苏埠镇明确规定，对财政投入资金获得的收益，戚桥村首先用于农田小型水利设施的维修、田间道路的修整，减少了财政每年对乡村公共基础设施的维修支出。
（二）村集体经营性收入得到了提升
一是增加了租赁费收入。合同约定，村集体每年从农服公司收取一定数额的租赁费（今年是第一年，暂没有具体数额），不仅盘活了财政资金，也增加了村集体的积累。二是增加了服务费收入。村集体将从农户手中流转来的土地统一流转给北大荒六安农服公司，公司每年向村集体支付服务费15元/亩，订单式生产种子服务费10元/亩，拓宽了村集体经营性收入的渠道。
（三）粮食的产量、质量和安全得到了保证
土地流转之前，小农户为提高粮食产量，粗放式种植，大量使用化肥农药，短期内虽然实现了粮食增产的目标，但改变了土壤结构，破坏了生态环境，粮食的质量安全没有保证，导致销售价格上不去，增产不增收。土地流转后，实现机械化翻耕，科学化管理，标准化种植，种子用量减少，实施“双减”（减肥、减药）目标，提升种植水平，减少田间管理频次，种植成本明显降低。采用先进的烘干设备和技术，保证粮食颗粒归仓，减少霉变损失浪费，粮食产量、质量有了保证，生态环境也得到了有效保护，达到了节种、节水、节肥、节药、节能、节工、节时的目的，实现了农业集约生产、高效增收、环境友好、持续发展、安全保障的目标。
（四）村民收入得到了增加
一是土地流转费增加了。农户将土地流转给北大荒六安农服公司后，流转费由原来的400元/亩增加到现在的500元/亩。二是分红增加了。由于村集体每年的经营性收入（如租赁费、服务费等）有保障，村集体向村民的分红也会相应增加。三是种植成本和管理成本降低了。科学灌溉，提高水资源利用效率，省工省时，亩均增效150元以上（机械节本）。灌溉条件改善，节约能源和人力，人均管理能力提升到500亩，亩均增值50元，变相增加了收益。四是工资性收入增加了。土地托管后，村民利用闲暇时间可以参与土地看管、到农服中心打工增加收入，实现家门口就业。
（五）地力得到了提升
一是土壤改良。根据不同的地形地貌、土壤结构的实际情况分类施策，分别采取“深松+重耙”“深翻+重耙”和“垂直耕作”等先进技术，对土壤进行有效改良。二是培肥地力。测土配方、变量施肥和平衡施肥、秸秆还田、合理轮作和增施有机肥+益生菌。三是土壤有机质提升。与科研机构合作，通过土壤改良、培肥地力和其他综合措施每年可提高土壤有机质0.1%。
四、建议启示
（一）加强财政资金监管，保证已投入资金使用效益最大化
1.财政资金投入要突出重点。财政资金安排要区分轻重缓急，本着效益优先、农业优先的原则进行。一是要突出大型种植机械的投入。目前，裕安区有农机合作社70家、农机服务中心16家，但设备陈旧老化，大马力机械少，配套效果差，工作效率难以提升，势必将影响到粮食的种植生产。二是要突出烘干设备的投入。裕安区粮食年产量45万吨，烘干量应达到70%，目前烘干设备能完成18万吨，仅达到40%，烘干率低，影响了粮食的质量和数量。三是要突出农业示范基地建设的投入。建设农业示范基地能起到引领示范和“标杆”作用，建设初期，需平整土地，硬化道路，完善水利设施，资金需求量大。四是突出农服公司的投入。农服公司承担着国家粮食生产安全的重任，他的成立，大大提高了农业劳动生产率，解决了“谁来种地”“怎样种地”和土地撂荒的问题，必须予以资金支持，促使其做大做强，把责任扛在肩上，抓在手中，真正发挥北大荒国家粮食安全“压舱石”的作用。
2.财政资金使用要跟踪问效。一是数量指标。主要是村集体收益情况、村民增收情况、粮食增产情况、销售情况、收入情况等。二是质量指标。主要是粮食质量情况、品质情况、安全情况等。三是成本指标。主要是亩均机械设备成本、亩均种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、人工成本等粮食生产成本。四是进度指标。主要是从土地旋耕、粮食种植、过程管理、收割入库时间是否与农时时间一致，土地资源是否得到有效利用等。五是社会效益指标。主要是生态环境改变情况、节水情况、秸秆还田利用情况、带动二三产业发展情况、促进农民就业情况等。六是服务对象满意度指标。主要是农户对农服公司工作的满意程度。
3.财政资金核算要改变方式。对财政拨付的资金，使用单位要根据情况采用不同的核算方式，严格划清资本性支出和费用性支出之间的界限，对资本性支出购置的机械设备和建设的厂房设施要作为固定资产核算，纳入村集体资产管理，增强村集体的实力，防止国有资产流失。对费用性支出要严格审核把关，控制支出范围，降低支出标准，减少支出金额，保证财政资金使用效益最大化。对形成固定资产产生的收益（如租赁费），村集体要单独核算，作为年度财务公开的内容和“分红”的依据，接受村民监督。
（二）充分发挥财政补贴作用，提升财政资金使用效能
1.加大对土地社会化服务组织的奖补力度。实现农业现代化，农业机械化是前提和保证。规模化种植，机械化耕种，机械化收割，需要大型农业机械来完成，大型农机售价高，加之农业产业投资大、见效慢，农服公司自有资金有限，难以拿出足够资金购置大型农机设备，势必将影响到土地托管面积和托管速度。建议各级财政部门要加强对规模性社会化服务组织的奖补力度，提高农服组织购机补贴力度和贷款购机贴息力度，保证农服组织生产力的不断提高。
2.加大对粮食产后烘干仓储的补贴力度。农作物收获时间集中，且收获期间多有风雨天灾，易霉变损失。马路打场晒粮易出事故，需上烘干生产线进行处理。粮食烘干系统投资大，收益低，政府要优化粮食烘干能力布局，推进粮食烘干设施装备标准化、规范化建设，加大政府补贴力度，推动粮食生产节粮减损，保证颗粒归仓。
3.加大对粮食种业研发的投入补贴力度。“农为国本，种铸基石”，种子是现代农业发展的基础，也是粮食安全的底座，关乎一个国家的战略核心地位。优质的农业种子资源，是保障国家粮食安全的基础，是农业创新的基础。习近平总书记强调提出：“把种业振兴行动切实抓出成效，把当家品种牢牢攥在自己手里”。要加大研发资金投入，下更大功夫提升育种技术研发能力，加快推进育种技术研发和成果转化，牢牢把握技术自主权和竞争主动权，打造安全可靠、绿色环保、立体智慧的现代种业，培育农业新技术新模式新业态。
4.加大对粮食种植保险补贴力度。农业保险是广大农户“定心丸”和农业生产“稳定器”。2023年，中央财政安排保费补贴478亿元，为1.25亿户次农户提供风险保障3.34万亿元。农业生产受环境气候、自然条件影响很大，种植风险高，收益不确定性大。一旦遇到灾害，粮食产量质量就会受到影响，必须拓宽保险覆盖面，增加保险品种，推动政策性农业保险“扩面、增品、提标”，提升农业生产抵御风险自然灾害的能力。各级财政要提高粮食种植保费补贴比例，扩大赔付范围，提升赔付标准，降低农户的经营风险。一是提高补贴标准。落实种植补贴和耕地地力保护补贴制度，按照“谁种粮补贴给谁”的原则，实施与规模化经营挂钩的差异化补贴政策。探索完善粮食最低收购价动态调整机制，弥补农资、农机、人工等成本上升对种粮主体的损失。二是拓展补贴范围。加大对高科技农业技术、粮食水肥一体化、设施农业、规模化经营、农业品牌建设、一二三产业融合的支持力度。实行用工补贴、岗位技能补贴、种粮职业经理人补贴政策。扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险补贴范围。三是聚焦补贴对象。提高规模种粮补贴，加大对农服公司、垦区农场、种粮大户、种粮企业等适度规模经营主体的补贴力度和补贴标准。
（三）实施多种保险组合，有效降低农业经营主体的经营风险
农业保险作为分散和转移农业风险、稳定农业经营主体收入的有效手段，在农业支持保障体系中的地位越来越重要，备受经营主体关注。一是政策性农业保险。是政府通过保费补贴等政策扶持，以保险公司市场化经营为依托，对农业生产因遭受自然灾害和意外事故以及农产品市场价格波动造成的经济损失提供的保障保险。二是直接物化成本保险。是指为生产产品而直接付出的人工工资以外的物品的成本，是一项低保障、广覆盖的基本农业保险，覆盖种子、农药、化肥、灌溉、农膜等直接物化成本，保障水平约占生产总成本的40%。三是收入保险。是以农业生产的收入为保险标的，提供因产量和价格波动导致被保险人产生经济损失的补偿，以保证被保险人的最低收入水平，是一种有效降低产量风险、价格风险以及产量和价格复合风险的农业保险产品。四是完全成本保险。是保险金额覆盖物质与服务费用、人工成本和土地成本等农业生产总成本的农业保险。五是保险+期货。是指农业生产经营者为规避经营风险（生产、销售、加工环节），通过保险（生产环节）结合期货等金融工具规避风险的保障模式，是目前正在不断探索的农业保障模式发展方向。合理利用期货等金融工具，套期保值，锁定利润，降低市场价格波动带来的经营风险，财政在各个环节给予一定的保险费用补贴，充分发挥保险防灾减损和灾后风险补偿赔偿作用，让农业生产者无后顾之忧。通过多种保险方式的“组合拳”，能够“平粮价、稳粮源、益粮农、保粮安”，起到了保收增收的效果。
（四）推动银企合作，为农服发展和农业生产提供资金支持
农业发展，离不开金融机构的赋能和支持。一是探讨融资细节，搭建小微智贷信息化平台。北大荒集团先后两次和农业发展银行对接，打造“北大荒场景”种植贷特色金融产品和融资模式，核定了集团的授信额度，为后期的业务进展奠定了合作基础，方便各农服中心解决小额度融资问题，解决了种植户资金不足不能扩大农业生产规模的问题。种植户仅需自筹20%资金，银行给匹配80%资金，单笔最高贷款额度可达到1000万元，进一步降低简化种植户的贷款门槛和流程。二是充分发挥财政资金引导作用，撬动金融资本支持农业农村发展。运用种植补贴、农机补贴、贷款贴息、担保费补贴等财政支持方式，鼓励引导金融机构加大“三农”领域投入。三是压实金融机构服务乡村振兴责任，实施金融机构服务乡村振兴考核评估。支持银行机构针对农业经营主体融资需求特点，在贷款利率、担保条件、贷款期限等方面制定差异化政策，发展首贷、信用贷以及与生产经营周期相匹配的中长期信贷，提高农村金融服务保障能力。
（五）探索实施“二次”商业保险，减少财政支持压力和生产风险
目前，农业政策性保险标准低，赔付金额少，效果不明显，不能真正解决遭到自然灾害发生的损失，抵御风险的能力偏弱。建立健全完善财税、融资、保险等配套政策体系与政策机制，降低农业社会化服务业的经营风险。一是探索实施收入保（土地租金+种植成本）、产量保、成本保，降低不可抗力因素带来的风险，最大限度控制生产风险，提升农业企业抗风险的能力，保证粮食种植面积稳定，保证粮食稳产增产，保证中国饭碗始终装有中国粮食，保证中国人始终能吃到中国粮食。二是完善农业保险体制机制，加大政策性农业保险支持力度，按照“中央发展大宗，地方发展特色”的政策思路，推动农业保险“扩面、增品、提标”，促进农业保险高质量发展。推动政策性农业担保机构“机构下沉、人员下沉、业务下沉、精力下沉”，做好农民金融需求调查研究，为农民量身制作金融惠农产品，开展信贷直通车活动，鼓励金融支农产品创新、服务创新、征信创新。完善全国农业信贷担保体系建设，实现农业信贷担保业务全覆盖。健全直保公司、再保公司、地方协同配合机制，推动金融工具融合发展，构建多层次、多类别的风险分散机制，实现“1+1>2”效果。三是强化各环节的风险防范。在粮食种植端，与多家保险公司合作，力争保险额度最大限度覆盖生产过程、生产成本，把农业风险降到最低，解决农户资金大风险高的忧虑；在粮食销售端，把传统的订单销售延伸至低息仓单及期货业务，通过粮食统销优势来实现利润最大化，解决农户卖粮难的问题。
（作者单位：北京市农村经济研究中心北京市财政局农业农村处）
责任编辑：李丽君
