黄旭阳
【摘 要】城市污水指进入城市排水系统中的各类废水的总称，包括生产污水、生活污水及其他排入城市排水管网的混合污水。城市污水处理是指为改变污水性质，使其对环境水域不产生危害而采取的措施。城市污水处理体现着城市建设管理水平，不仅事关生态环境保护，而且直接影响城市居民饮水安全。
【Abstract】Municipal wastewater refers to all kinds of wastewaters entering urban drainage system， including sewage， domestic sewage and other mixed sewage discharged into urban drainage pipe network. Urban sewage treatment refers to the measures taken to change the nature of sewage and make it do no harm to the environment waters. Urban sewage treatment embodies the level of urban construction and management， not only concerns the ecological environment protection， but also directly affects the drinking water safety of urban residents.
【关键词】城市污水；处理；对策
【Keywords】urban sewage； treatment； countermeasures
【中图分类号】R123.3 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）11-0093-03
1 引言
目前，我国城市污水处理形势严峻，部分城市存在诸多问题与困惑，成为城市管理中颇为棘手的短板，给城市发展、城市形象带来不利影响，甚至给城市居民生活带来威胁。
其一，在污水排放源头上把控不严。“经济发展优先于环境保护”、“先污染后治理”的思想还没有完全转变，对污水排放的控制措施不严，处罚手段不重。有的甚至睁一只眼闭一只眼，导致形成水体污染隐患，发生严重的水污染事件。随着城市污水处理不力，我国的河流水质普遍变差。据环境保护部发布的《2016中国近岸海域环境质量公报》显示，长江水质堪忧；全国直排污染源污水总量65.7亿吨（同比有所增加），其中40%左右的废污水排进了长江流域。
其二，在污水处理过程上力度不够。“注重城市表面形象、疏于城市基础管理”的思想还没有完成转变，对污水处理的基础性投入不足，对处理模式没有创新的举措，导致污水处理能力提升不快，效果不好。
其三，在污水处理监控上制度不密。城市建设管理者关注排污控制与污水处理较多，但对污水处理效果、对城市水质改善、对城市生态文明关注较少，缺乏严密的监控措施、评估体系，导致城市生态改善没有全局性、长期性、持续性的规制。可见污水处理效果的监控、水质的检测存在较大漏洞。
笔者通过调查研究认为，要更好地解决城市污水处理问题，城市建设管理者必须从思想上、方法上、制度上进行突破、创新，方能建立一套科学、可持续发展的城市污水处理系统。
2 牢固树立以人民为中心的城市污水处理理念
第一，把保护城市生态文明放在更加突出的位置。一座城市的生态文明，是城市持续繁荣发展的生命力所在。城市建设管理者应当把城市污水处理作为保障城市居民生活安全、保护城市持续发展根基的重要工作来认识，在思想上摒弃“先发展后治理”、“前人发展后人治理”的错误理念，坚持铁腕治污，从严控制污水直排，加大治污投入，建设城市生态良性循环系统。
第二，树立正确的政绩观。在城市建设管理上，不能只顾地面上的鲜亮形象工程，更要兼顾地面下的科学排水系统；在城市经济发展上，不能只顾GDP增长，更要兼顾生态系统的改善；在污水处理系统工程建设上，要能耐得住“功成不必在我”的寂寞，不能只满足于当前的检测达标，更要着眼于长远的城市生态功能完善。
第三，创新治理模式。城市建设管理者应当克服因循守旧、凭经验办事的理念，解放思想，创新城市污水处理新模式。从单一的行政作为向运用市场手段转变，从政府大包大揽向发挥社会组织功能转变，从利用传统技术向采用最新科技转变，不断提升城市污水处理的现代化水平。
3 大力创新现代化的城市污水处理模式
第一，以壮士断腕的决心把控工业污水排放。一是积极推进工业行业化解过剩产能工作，依法实施淘汰落后产能。二是有针对性地制定有色金属、采选加工、纺织印染、造纸、化学制造、金属表面处理等重点涉水污染行业专项整治方案，实施清洁化改造。三是从严控制敏感区域高污染高风险项目环境准入，河流干流两岸各20公里范围内禁止新建化学制浆、造纸、制革和外排水污染物涉重金属的项目，鼓励发展高新技术产业、节能环保产业。四是经常性开展环境保护大检查，对大检查中发现的污水排放问题，列出清单制定综合整改方案，限期整改。五是工业集聚区的工业废水必须经预处理达到集中处理要求，方可进入污水集中处理设施。新建、升级工业集聚区，应同步规划和建设污水集中处理设施。
第二，以市场化模式推进城市污水处理设施建设。污水处理是一种社会公共事业，应当以政府投资、政府营运、政府管理为主体。但是并非完全排斥市场化运作，尤其是随着政府职能改革的深化，只要不是关乎国家经济命脉、关乎国家安全的领域，都可以尝试引入市场化机制。一是适当加快污水处理企业市场化步伐。传统的污水处理企业，通常是国有企业，甚至是自收自支的事业单位。这种模式导致污水处理效率低下，没有发展动力与压力。因此，必须对传统的国有或事业性质的污水处理企业进行现代企业化制度改革，重新划分所有权、经营权、监管权，使污水企业成为真正意义上的市场主体，自负盈亏，自我发展壮大，用经济效益刺激污水处理的质量与规模。把污水处理监管与评估职能收归水务管理部门，加强监管力度，督促污水处理企业发挥更重要的作用。二是引入民营资本参与地下管网建设与改造。“看海”模式的出现，根本原因在于雨污管网没有分离。一方面由于管网排水不畅，城市地表积水越来越深，形成内涝；一方面大量无需处理的雨水注入管网，导致污水处理厂满负荷运行，降低了污水处理率，提高了处理成本。但是，管网建设投资规模很大，而且资金沉淀性强，一定时期看不到显形投资回报。因此城市建设管理者不愿意将大量资金投入到“不能彰显政绩”的地下管网建设上。在这种情况下，城市建设管理者应当树立“功成不必在我”的政绩观，主动加大地下管网建设的投资力度。并以市场化的理念，采取BT模式吸引民营资本投入到地下管网建设中来。三是用市场化理念新建污水处理企业。在传统理念上，污水处理是公共事业，应当由政府来建设经营污水处理企业。而且污水处理企业显然不能创造利润，对民营资本没有吸引力。但是，城市建设管理者可以创新理念，制定民营资本进入污水处理领域的优惠政策，降低进入门槛，在用地、报建等环节上提供绿色通道。在污水处理企业建设、经营上，可以采取BOT的模式，由企业经营收入和政府污水处理补贴，补偿民营资本投资。以此调动民营资本的投资积极性，缓解政府财政投资压力。四是充分拓展贷款渠道。城市建设管理者要在公共事业领域中寻求平衡发展，势必无法在污水处理事业中投入过多资金。因此，要拓展融资渠道，既要争取国内银行贷款，更要争取世界银行、外国政府贷款。尤其是世界银行贷款，符合贷款公益性目标，资金规模较大，还款期限较长，利息较低甚至零利息，应当作为争取污水处理项目贷款的重点。
第三，以与时俱进的精神提升城市污水处理技术。一是加强企业技术改造。通过技术、工艺创新，减少污水排放，提升污水预处理能力，促进工业水循环利用。工业集聚区要按规定建成污水集中处理设施，并安装自动在线监控装置。不按规定建设的，一律暂停审批和核准建设项目，并撤销其园区资格。二是推广全国首批海绵城市的成功经验。改造地下排水管网，引进生物治污理念，建立平衡和谐的水体生物链，促进水环境改善。推行道路透水铺装、绿色屋顶、植物缓冲带、蓄水池等建设，增强城市水生态功能。三是对城市重点工业企业用水户实施在线监控。对年排污量较大的入河排污口实施在线监控，对国家地下水监测工程确定的地下水监测点以及城市水资源调度控制节点实施监测和监控。
4 积极创建科学化的城市污水处理规制
第一，建立强有力的政府监管体制。城市污水处理提供的服务是人民群众生活所必须且不可替代的，监管应该更为严格。城市建设管理者应当深入贯彻《中华人民共和国水污染防治法》和《水污染防治行动计划》，以巩固和改善水环境质量为核心，强化源头控制，水陆统筹，对江河湖泊实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。坚持政府市场协同，注重改革创新；坚持全面依法推进，实行最严格环保制度；坚持落实各方责任，严格考核问责；坚持全民参与，推动节水洁水人人有责，形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制，实现人民群众“喝上干净饮用水，享受优美水环境”的美好愿望。
第二，加大污水处理执法力度。一是要建立警示处罚机制。利用先进的信息采集、成像、传输系统，对重点排污单位安装在线监控设备，实行实时监控。凡是超标和超总量排放污水的企业，给予“黄牌”警示，限期整改；对整改后无法达标的企业，给予“红牌”处罚，报请政府关停。二是要建立、落实污水处理问责机制。通过建立健全问责机制，实现环保、公安、监察等部门之间合理分工、协调统一，避免各部门各自为政、力量不集中、处理不及时等弊病。三是要加大打击力度。污水偷排、漏排，是污水处理中的源头问题，也是治理中的顽疾，必须动用铁的手腕来治理。对偷排、漏排，情节严重的企业，必须第一时间处理，坚决关停。对污水处理规划不合理的新办企业、园区，一律不得批准建设。污水处理执法过程中，难免会有来自多个方面的阻力，影响执法处理到位。城市建设管理者应当站在城市建设管理全局的高度、城市长远发展的角度，坚定执法决心，维护执法处理的权威性、公正性。
第三，提高污水处理费用。 污水处理费用是污水处理得以持续运行的保障。一是要适当提高水价。现有的污水处理费用，包含于水价之中，通过收取水费来提取污水处理费用。但是，由于水价偏低，提取的污水处理十分有限，限制了污水处理设施的建设与运行。城市建设管理者应当积极推进水价形成机制改革，一方面通过组织水价听证会，提高城市居民水价心理预期，形成水价以适当速度递增的机制；一方面给予自来水企业适当的价格调整空间。通过水价的增长机制，加大污水处理费用的提取，作为污水处理设施建设专项资金。当然，水价形成机制的制定，要充分考虑城市困难居民群体，通过政府补贴的形式，降低其生活成本。二是要完善财政补贴机制。随着城市的发展，政府和居民对污水处理的要求越来越高，城市建设管理者应当逐步提高对污水处理企业的补贴额度。要根据当地财政收入水平，制定逐步增长的污水处理补贴额度；要根据污水处理项目的建设与发展，制定有针对性的专项补贴；要将政府补贴与污水处理投入成本挂钩、与污水处理监管挂钩、与污水处理能力与效果挂钩；要将政府补贴公示在官网上，实行阳光补贴，接受社会的监督。
第四，培育污水处理社会中介组织。政府应当适当培育社会中介组织，参与污水处理事业，使之成为联系政府主管部门与污水处理企业的桥梁与纽带。培育、发展污水处理社会组织，可以让城市建设管理者摆脱繁杂的事务工作，也可以提升对污水企业的服务质量。更重要的是，社会中介组织作为第三方，发挥了互相监督、协调合作、维护公正的作用。
第五，建立水污染事件预警机制。制定和完善突发饮用水水源地突发环境事件应急预案，落实责任主体，明确预警、响应程序、应急处置及保障措施等，依法及时公布预警信息。定期评估重点工业企业、工业集聚区环境风险，落实防范措施。
