王晓晨 贺炯
【摘 要】中宣部和司法部在“七五”普法规划中明确提出“要健全普法宣传教育机制，实行国家机关‘谁执法谁普法的普法责任制”。各基层单位在落实该政策的过程中做出了一些成效，也积累了一些具有实战意义的方法和经验，但是远未实现“七五”规划中要求的“常态化”、“责任制”等相关要求。而普法任务全面落地的一个重要指标就是建立“谁执法谁普法”责任制。鉴于此，论文将从如何正确理解国家机关“谁执法谁普法”责任制以及其内涵等理论问题出发，分析国家机关“谁执法谁普法”责任制的法律及政策依据，厘清该普法责任制的主体范围，并进一步以基层政府的实践做法为研究范例，总结该普法责任制落实的机制以及路径，服务“七五”普法工作，乃至党的全面依法治国的战略大局。
【Abstract】 In the "seventh five-yea" general law planing， the propaganda department of the central committee of the CPC and the ministry of justice of the people's republic of China have clearly put forward that it is necessary to perfect the publicity and education mechanism of law popularization and implement the responsibility system of the law popularization system of the state organs"who enforces the law who popularizes the law". The grass-roots units have made some achievements in the process of implementing the policy， and have accumulated some practical methods and experiences， but it is far from realizing the requirements of "normalization" and "responsibility system" in the "seventh five-year " plan. An important indicator of the comprehensive implementation of the task of popularizing the law is to establish the responsibility system of "who enforces the law who popularizes the law". In view of this， starting from the theoretical analysis of how to correctly understand the responsibility system of "who enforces the law and who popularizes the law" in state organs and its connotation， the paper analyzes the legal and policy basis for the responsibility system of "who enforces the law who popularizes the Law" in state organs， clarifies the subject scope of the legal responsibility system. Furthermore， taking the practice of grass-roots government as an example， this paper summarizes the mechanism and path of implementing the responsibility system of popularizing the law， so as to serve the "seventh five year"plan to popularize the law， and even the party's overall strategic situation of governing the country by law.
【关键词】依法治国； 基层国家机关； 普法责任制
【Keywords】governing the country by law； grass-roots state organs； responsibility system of popularizing the law
【中图分类号】F062.4 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2018）07-0108-04
1 建立国家机关“谁执法谁普法”责任制的法律和政策依据
在依法治国的背景下，有法可依是党和政府做一切事情的前提。只有厘清该责任制的法律和政策依据，才使得该责任制的建立具备了合法性和正当性，进而才能有落实和推广的基础。
1.1 构建国家机关“谁执法谁普法”责任制的法律依据
“法治”是当今社会的主旋律，必须在“依法治国”的背景下建立和落实国家机关“谁执法谁普法”责任制，以确保其拥有稳固的制度根基[1]。一般来讲，该责任制的建立和实施必须有以下依据：
1.1.1 宪法依据
①宪法乃九鼎重器。宪法明确规定中国是依法治国的国家。公民法制意识的提高和全社会法制水平的提高是实现“法治”的基本前提。而国家机关“谁执法谁普法”责任制是不断加强法治教育，提高整个社会法制水平的重要途径。二者因果相关，不可割裂。
②构建国家机关“谁执法谁普法”责任制是确保宪法等法律法规得到充分实施的有效途径[2]。宪法中的普法规定要重点落实，同时鼓励广大领导干部学法、守法、合理用法，教育引导公民积极学习和掌握宪法法律知识，树立宪法法律意识，培养尊重守法的习惯。要不断创新普法工作方法，以更加灵活多样的事迹或案例对基层群众进行普法教育，使宪法真正走入日常生活、走入基层群众，为国家机关顺利展开普法工作奠定扎实的群众基础。
③构建国家机关“谁执法谁普法”责任制是充分保护公民合法权益的有效途径。将普法教育纳入国家机关行政执法人员工作内容，实际上是以更直观的方式使利害关系人了解法律法规，能对公职人员起到一个侧面监督和警示的作用，从而有效防止公民的合法权益受到侵害[3]。
1.1.2 行政法依据
①国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制的实施是“七五”普法规划的突出特点，也是实现法治宣传教育创新发展，优化公众公共法律服务机制，充分满足人民群众多元化法律要求的一个关键点。严格地说，“谁执法谁普法”责任制的相关要求符合“正当法律程序原则”[4]。建立和实施“谁执法谁普法”责任制是国家机关践行公正性原则、可接受性原则的基本前提。如《行政处罚法》规定：“行政机关在做出行政处罚之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这里的通知义务基本上是执法的合法程序。
②国家机关“谁执法谁普法”责任制有助于履行合法行政原则。负责执法和普法的职能部门要牢固树立宪法和法治至上、法律面前人人平等的法律观念，权利是法定的，执法和普法工作者应该弄明白如何在法律规定内合理用权，什幺事能干，什幺事不能干，要始终牢记法定红线不可逾越，不能触及法定底线，带头遵守法律规定。
上文仅仅从法律和行政管理的维度介绍了“谁执法谁普法”责任制的实施依据，除此以外还有权责统一、公开公正等其它原则，在此不一一列举。
1.2 建立国家机关“谁执法谁普法”责任制政策基础
在政策基础上，实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的政策依据主要是中共十八届四中全会的决议以及“六五”、“七五”普法工作规划。
随着普法工作在全社会范围内全面铺开，“谁执法谁普法”责任制的内涵不断丰富，相关概念和内容也逐渐清晰。 在1991年的全国人大“二五”普法决议中，国家机关及其相关单位对内部人员的普法责任首次得到明确，“二五”普法决议指出：所有国家机关和武装力量、各政党、社会团体和所有企业和组织都应该认真地向公民开展普法教育，相关单位和个人也要积极开展依法管理工作[5]。1996年、2001年中宣部和司法部先后颁布了“三五”和“四五”全民普法工作规划，均提出建立各地方、各部门广泛参与的法制宣传教育责任制。虽然并未在普法规划中详细说明执法机关的执法责任，但是为国家机关“谁执法谁普法”责任制的提出打下了坚实的基础。随后，在2011年“六五”普法规划中就首次提出了“谁执法是执法”的行政管理理念，明确要求各部门和各行业要积极推动行业相关法律法规全面落地[6]。“谁执法谁普法”的主要目的就是促进执法责任制的完善和全面落地。2016年，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016-2020年）》提出建立普法责任清单，健全普法责任制。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》要求各部门按照普法责任制的要求，制定普法责任清单，明确普法任务和工作要求。
2 国内相关研究现状
目前国内对于基层国家机关“谁执法谁普法”责任制的相关研究主要集中在两个方面：
2.1 对普法工作在实践方面工作经验的总结研究
本方面的研究又常见于历次普法规划的收官时的工作经验总结。有的学者从根本上否定了执法工作的价值，而更多的学者是在肯定普法工作的基础上提出了建议。如有的学者指出：社会治理模式的转型不仅意味着政府治理工具的转型，而且也意味着治理结构的重构。为实现社会主义法治宏伟愿景以及为了达成社会治理模式现代化转型发展目标，需要不断提高国民的法制意识。实现这些目标取决于我国国民与政府之间的合作情况。目前我国仍有一部分国民对法律缺乏认同，在这个背景下，面向公众普及法律知识和基本的道德理念就成为法治建设的必由之路。此外，也有学者指出：在法律普及的过程中，国家、社会和公民都在面临着转型和转化，面临着从思想、制度到行动（人类行为模式）的根本性变革。普法活动与公民意识具有理论基础上的相通性、现实价值上的一致性以及历史关系上的重合性，公民意识养成应当成为普法活动的应有之意，以公民意识养成为目标也将会为普法活动的继续开展注入新的活力[7]。
2.2 对“责任制”机制构成的研究
关于“责任制”在实践中的实施机制，目前主要有三个观点：
2.2.1 由政府负责
如有学者指出：单向的政府主导的普法模式与大众需求之间已经出现了期望与效果反差巨大的问题。一方面，政府从概念、制度和行动过程中过于强调政府主导和国家立场，鲜少顾及公民的法律需求，久而久之，这种“政府主导型”普法模式逐渐演变为“一厢情愿”的“独白”。另一方面，公民缺乏法权意识，在民间启蒙和维权活动中显然没有一个清晰的法制概念，特别是在法制建设早期，公民与政府极少有互动。
2.2.2 由执政党负责
如有学者指出：当代中国的执法活动是在特定的社会背景下，由国家政党计划、组织、发起并直接领导和推动的大规模、群众性普及法律常识的活动。
2.2.3 由人民负责
“加大人民普及力度，建设社会主义法治文化，树立法治至上，法治平等的法治观念，是新时期国家机关普法工作的新规划、新任务和新要求。严格来讲，任何普法决策要全面落地就必须坚持走群众路线，要依靠全民的参与使各项普法制度得到全面落实。因为国家的法治不仅取决于公民是否具有一定的法律意识，而且取决于公民是否具有一定程度的宪法意识。因此，提高我国公民的宪法意识对于建设社会主义法治国家至关重要。
以上研究为基层国家机关“谁执法谁普法”责任制的建立和实施提供了理论依据，对法律在全社会的普及大有裨益。
3 基层国家机关“谁执法谁普法”责任制的经验和问题
上海市徐汇区历来是上海市的普法先进区，对推进和落实国家机关“谁执法谁普法”责任制进行了有益探索，在普法工作开展方面形成了一些经验做法，所形成的工作机制在基层国家机关中具有很强的代表性。
3.1 充分整合资源，有效开展普法工作
以往的行政执法工作中，许多部门是执法与普法“两张皮”，虽然都按照宪法规定落实相关工作，但是各自拥有独立的工作机制，彼此互不干涉，往往有一部分工作内容会重复实施，造成普法和执法资源浪费。重新调整工作机制，在执法中普法，有助于充分整合行政资源，提高行政管理效率。在这方面，徐汇区积极探索以普法工作助力执法的工作机制，进一步整合内部资源，使之形成合力促进普法工作全面开展，在探索过程中，积累了许多值得仿效的实践经验，如：徐汇区文化执法部门积极开展的对网吧经营者的针对性普法，以及徐汇区公安分局牵头建立的律师驻所执法机制等[8]。
3.2 基层国家机关在推行“谁执法谁普法”责任制工作中存在的问题
笔者在对徐汇区的普法工作进行大量调研的基础上发现，其存在的一些问题在基层国家机关的普法工作中普遍存在。这些问题主要有：①整个国家缺乏法律机制；②国家机关没有负责“执法机关执法”的主体部门名单；③没有建立与国家机关“执法责任人”责任制相适应的考核机制。④在以往很长一段时期，普法工作存在普法主体“一家忙”、普法对象“一锅煮”、普法方式“一个样”、普法宣传“走过场”等现象，普法效果与预期要求存在一定的差距。
4 关于基层国家机关贯彻“谁执法谁普法”责任制的思考
4.1 责任制的主体界定问题
一种责任制的建立离不开责任主体的界定，这是必不可少的基础工作。同时，责任制建立的必然需求是必须对责任主体进行考核，如果在主体界定方面没有一套清晰的概念，配套的考核机制也将无法建立。那幺，“谁执法谁普法”责任制的内涵及其对国家机关的意义如何界定呢？笔者认为，应当按照宪法和法律的相关规定来定义。国家机构不仅指行政机关和执法当局，还包括军事机构、检查机构和司法机关。从字面上看，“谁执法谁普法”的责任主体是《宪法》中规定的五个机关，但是如果从本质上理解“谁执法谁普法”责任制的执行机构的定义和范畴，则应从实施“谁执法谁普法”责任制的目的来考虑问题，这才有助于责任制的建立和实施[9]。
“健全普法责任制”是党政机关推行“谁执法谁普法”责任制的主要目的。在建立和实施“谁执法谁普法”责任制的过程中，首先要明确责任的主体和权责。其次，要扩大责任主体，不断提高法制责任制的主体结构。换句话说，这里的“国家机关”除了宪法规定的五个机关外，还应该包括党政机关和政府授权或政府委托的所有组织。实施国家机关“谁执法”是执法责任制的主要目的之一，是建立和完善大普法模式实现由行政部门单独普法到“全社会普法”的宏伟目标。鉴于此，在大普法模式下更容易界定“执法者执法责任”的责任主体。
4.2 建立明确责任主体的制度
关于机制建设相关的内容，如果要落实国家机关“谁执法”的责任制度，则首先要建立责任主体清单制度。所谓普法责任清单，就是从各部门职责、执法实际和工作特点出发，通过明确普法责任主体、普法内容、重点任务以及预期目标、完成时限等，为各部门履行普法责任提供了依据和遵循。实施法律责任表清单动态管理制度、法律公示通知制度、执法系统执行情况年度备案报告制度，上级国家机关应该对下级国家机关法定责任制度的建立和执行情况进行监督检查，逐级分解监督指导责任可以更有效地落实普法任务[10]。
4.3 建立公开公示制度，严格规范普法
如今，普法工作的专门法仍是立法领域的薄弱环节，基层国家机关在法律允许的范围内可以尝试通过制定普法规范性文件来规范普法工作，但是无论做任何尝试，都必须坚持落实公开公示制度。在法律普及过程中，各部门和单位必须事先制定法治宣传教育工作规划，及时在门户网站上公告，接受社会监督。同时建立了报告和调度系统。建立检验监督制度，实行集中检查，组织互查，随机抽样检查等，每半年对各部门，单位的工作和发展情况进行检查和评审。此外，还需要建立评估系统，对各地区（功能区）和各市实施“谁执法谁普法”普法责任制的情况进行综合评估。
4.4 建立考核评价体系
为确保普法政策的全面落实，应按照“谁执法谁普法”责任制的有关要求，建立市级和区级考核评估制度。首先围绕普法工作任务进一步细化各执法部门的普法内容、普法周期，并对普法对象进行分类，要求在贯彻“谁执法谁普法”过程中坚持“法治宣传和法治实践相结合”、“系统内外普法标准一致”、“创新和实效相结合”、“日常宣传和集中宣传相结合”四项普法原则，基于普法工作任务加快提升监管人员依法行政水平，增强行政相对人和社会公众法治意识。同时，要把普法体系作为法治建设的重要组成部分纳入国家机关工作目标评估和领导干部绩效考核任务中，同时完善相应的考核评价体系，落实领导班子和领导干部年度述法制度，高度重视考核结果在干部选拔任用中的作用，把普法由软任务变为硬约束。
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