在全球光伏市场带动和我国光伏产业政策引导下，我国光伏产业得到飞速发展，目前已经形成了高纯硅材料（单晶、多晶、准单晶）、铸锭/硅片、电池片/组件和系统集成等完整的产业链，是我国少数几个具有国际竞争水平的战略性新兴产业之一。但是，近年来特别是2012年，我国光伏产业出现了全行业亏损，八九成企业陷入停产或半停产困境。这一局面，虽然是全球光伏产业深度调整的结果，但也暴露出我国太阳能光伏产业市场、政策等方面的缺陷。通过进一步完善产业政策，使我国光伏产业顺利走出危机，实现可持续发展，具有十分重要的经济意义和社会意义。
一、我国光伏产业政策存在的问题
近年来，为了支持光伏产业发展，我国已先后制定实施一系列促进太阳能光伏产业发展的政策。这些政策可以分为两类：一类是鼓励可再生能源发展的法律和政策，包括《可再生能源法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《节能发电调度办法（试行）》、《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、《可再生能源发展“十二五”规划》等。这些政策确立了“费用分摊”、“全额收购”、“配额交易”等扶持可再生能源发展的原则，太阳能光伏发电作为重要的可再生能源利用方式也从中获益。另一类是针对太阳能光伏产业发展中的突出问题而出台的政策措施，主要包括《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》、《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、《关于实施金太阳示范工程的通知》、《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》、《多晶硅行业准入条件》、《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》、《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》、《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》等。这些行业特惠型政策在启动国内光伏发电市场等方面发挥了积极的作用。
但是，我国现行支持光伏产业发展的政策还存在一些不足之处，主要表现为：
一是重终端产品应用补贴，轻前端产业技术研发支持。在太阳能光伏发电的经济性不如传统化石能源有竞争力的条件下，出于缓解资源环境压力和降低新兴技术应用成本等方面的考虑，现阶段对太阳能光伏产业进行补贴是必要的。但补贴政策既要体现阶段性，又要考虑成长性，其最终目的是在尽可能短的时间内提高太阳能光伏发电的经济性。就我国太阳能光伏产业的财政支持政策而言，不管是“金太阳示范工程”还是“太阳能屋顶计划”，其补贴都集中在终端产品应用。对商业化太阳能光伏发电项目进行补贴的目的，是希望在扩大产品生产和应用规模的过程中通过“干中学”等机制实现规模经济，从而降低产品生产和应用成本。这种补贴方式尽管在较短时间里迅速扩大了国内光伏发电市场规模，但在降低光伏产品市场和应用成本方面并没有发挥重要作用。原因在于，我国太阳能光伏电池片、组件的生产规模为全球最大，多家企业市场占有率位居世界前列，光伏产品国内市场销售量占全行业总销售量的比重一半。也就是说，国内终端产品应用市场扩大，并不能显着提高光伏行业产量，因此也就很难通过补贴重点产品应用的方式来降低成本。实际上，制约我国光伏产品生产和应用成本降低的最大障碍是硅料提纯等关键技术落后。在此前数年国外光伏应用市场高速增长的背景下，以民营企业为主体的国内光伏企业缺乏对这些核心产业技术进行“攻坚”的激励，政府也没有提前谋划大力支持产业技术研发，从而导致国内光伏产品生产和应用成本高度依赖太阳能级多晶硅国际市场价格，因此在我国成为世界上最大的光伏产品生产和出口国之后，全球市场占有率位居前列的国内光伏企业依然没有形成内在的、稳定的成本下降机制。
二是重项目初始投资补贴，轻项目建成后的电量监管。政府动用财政资金补贴商业化太阳光伏发电项目，除了希望藉此提高光伏发电的经济竞争力之外，另外也希望能替代传统化石能源消耗，因此应该高度重视商业化光伏项目的实际发电业绩。在这方面，“先发电后结算”的度电补贴方式更加可靠。在不考虑光伏项目发电量计量误差的条件下，采取度电补贴方式能让每一笔补贴资金都产生实实在在的能源替代效益。但不管是“太阳能屋顶计划”还是“金太阳示范工程”，采用的都是初始投资补贴的方式。由于缺乏项目建成后的电量监管，部分地区出现了套取政府补贴资金的情况，导致财政资金没有发挥应有的作用。此外，不管是根据投资额按比例补贴，还是采取固定额度补贴，初始投资补贴都存在难以克服的弊端。（1）对于根据投资额按比例补贴这种方式来说，在政府部门只能按企业申报的成本进行审批的情况下，“高成本批给高额补贴，低成本批给低额补贴”，在机制上不能鼓励先进；更有企业为得到更多的建设资金补贴、更高的电价补贴，不再努力控制成本，甚至在建设规模、投产时间和项目财务上作假，既阻碍新能源技术进步，又使补贴政策效率低下。（2）就固定额度补贴而言，由于太阳能光伏产业正处于快速成长期，产品价格波动幅度较大，很可能会出现补贴标准调整滞后于市场价格变化，从而导致过度补贴或补贴不足，使得项目投资主体难以形成稳定的预期，光伏发电市场开发很容易出现大起大落，对行业发展造成不必要的负面影响。例如，2011年，与光伏电池快速降价的市场走向相反的高额补贴政策出台，加上地方的项目核准权限，两项因素迭加，引发了西部数省区光伏发电脱离中长期规划和电网建设衔接的爆发性大规模建设热潮。有的省年内就要投产上百万千瓦，同时还有数倍规模的项目夜以继日地施工。面对如此大规模的意料之外的光伏电站建设，电网企业应对不足，许多抢建的光伏电站不得不面临闲置“窝电”的严峻形势。这样的补贴方式收到的是适得其反的效果。
三是重集中大规模电站建设，轻分布式就地开发利用。尽管太阳辐照总能量巨大，但地球单位面积获取的光照能量相对较小。也就是说太阳能的能源密度较低，因此其规模化利用需要占有大量土地资源。然而，我国非耕用土地资源和太阳能资源都丰富的西部地区，却存在电力负荷小、电网薄弱等不利因素，因此单纯从商业化光伏发电项目建设成本和管理效率的角度考虑，就很难采用“分散上网、就地消纳”的方式发展，只能采取“大规模—高集中—远距离—高电压输送”的模式发展。目前看来，集中建设大规模电站的方式在我国太阳能光伏发展中占主导地位。截止2013年底，光伏发电总装机达到了1900万千瓦，其中光伏电站装机容量1600万千瓦，是分布式光伏300万千瓦的3倍多。问题在于，在西部地广人稀、用电负荷很小的地区集中大规模建设太阳能光伏电站，其电力消纳不得不面临长距离输送问题，有的要输送700—800公里才到省负荷中心，而省内又无力全部消化，还要向东部地区输送。光伏发电年利用小时数不到2000，在荒漠地区开发比风电还“稀薄”的电能，需要为层层升高电压而配套新建一系列高压、超高压甚至特高压输变电装置，才能将昂贵的光电输送到上千公里甚至数千公里以外去使用。多层输变电设施投资、年利用小时数较低导致的输电系统效率低下、长距离线损和过网费等，使得经济性本来就不强的光伏发电的化石能源电量替代能力变得更差。
四是市场准入的技术门槛过高。根据2013年《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，我国光伏产业准入的技术门槛是，新上光伏制造项目应满足单晶硅光伏电池转换效率不低于20%、多晶硅光伏电池转换效率不低于18%、薄膜光伏电池转换效率不低于12%，多晶硅生产综合电耗不高于100千瓦时/千克。而2013年我国骨干企业单晶、多晶及硅基薄膜电池转换效率分别为19%、17.5%、10%，均低于国家产业政策规定的最低准入门槛。按照新的技术准入门槛，即使是行业骨干企业，也不能新上新的光伏项目。对于产能相对过剩的行业来说，适度提高行业准入门槛是必要的。但是，作为战略性新兴产业，光伏产业的产能过剩与传统产业的产能过剩不是一个概念，当前我国光伏产业的产能过剩是一种阶段性的相对过剩，甚至是因政策支持不到位而引发的过剩，而非传统产业的趋势性绝对过剩。因此，解决光伏产业的产能过剩不应以依靠提高技术门槛为主，而应以依靠鼓励技术创新以降低成本，扩大市场容量为主。现行产业准入政策有本末倒置之嫌。
二、完善我国光伏产业政策的建议
（一）完善上网电价和费用分摊政策，形成稳定的市场发展预期
全面分析总结近年来促进商业化太阳能光伏发电项目发展的政府补贴政策，吸取教训，在《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》的基础上，进一步完善相关政策，让投资主体形成稳定的发展预期，为实现更大规模的太阳能光伏发电创造条件。
构建太阳能光伏发电多层次市场。坚持并网发电与离网应用相结合、集中大规模开发与分布式就地利用相结合，继续支持在非耕地资源和太阳能资源丰富的西部地区发展大型光伏电站、在电力供应难度较大的牧区和山区发展离网光伏系统，同时积极鼓励在终端售电价格较高的东部和中部地区发展与建筑相结合的光伏发电系统，形成多层次光伏发电市场。通过合理的电价标准、适度的财政补贴和积极的金融扶持，积极扩大国内光伏市场，使光伏产业在国民经济可持续发展和节能减排方面发挥更大的作用。
完善太阳能光伏发电上网电价形成机制。综合考虑各区域太阳能资源状况、输变电投资水平和输电距离等因素，尽快将全国统一的标杆电价修订为分区域标杆电价，以保证在不同区域、不同时段发展太阳能光伏发电项目获得大致相同的投资回报，保障不同地区的太阳能光伏发电能够比较均衡地发展。在此基础上，出台太阳能光伏发电并网及分摊上网电价实施细则，培育稳定增长的并网光伏发电市场。尽早研究制定光伏发电上网电价逐年降低机制，体现政府扶持与市场竞争相结合的原则，促使企业降低成本和技术创新。
制定实施光伏发电配额管理实施细则。根据建设现代能源产业体系的要求，合理确定2020年和2030年大电网覆盖地区光伏发电在电网总发电量中比例，以及权益发电装机总容量达到一定标准的电力投资者，所拥有的光伏发电权益装机总量应达到其权益发电装机总容量的一定比例。在此基础上，建立基于光伏发电配额交易的绿色电力证书体系，进一步提高光伏发电的经济性，增强光伏发电投资者信心。
修订太阳能光伏发电接网费用标准。就目前矛盾比较突出的太阳能光伏电站配套电网工程而言，对不同类型光伏电站配套电网工程的建设运行费用回收，要实施不同的政策。规模较小的光伏基地，接网工程的补贴标准采用标杆方式，根据光伏上网电量收取；规模较大的光伏发电基地，要充分考虑电能远距离输送、送受电端电网扩建等因素，单独核定其电网配套工程电价补贴标准，并明确规定大型光伏发电基地配套电网工程高于常规能源的建设运行费用通过电价附加在全国范围内分摊。
研究建立太阳能光伏发电的辅助服务补偿机制。近期可参照其他常规电源的做法，设立辅助服务补偿费用，对参与调峰的水电、火电机组给予适当补偿；从长远看，应结合电力市场建设和发展，逐步建立辅助服务市场，通过市场机制为给光伏发电提供调峰、调频等辅助服务的火电、水电机组提供合理的经济激励。
（二）加大财政支持力度、完善税收激励政策，克服市场发展障碍
规范太阳能光伏发电企业及相关企业增值税政策。研究制定系统的太阳能光伏发电增值税优惠政策，给予太阳能光伏发电企业合理的增值税税率优惠。在光伏发电配额交易制度建立后，要规定配额交易卖出方支付给光伏发电企业的款项的增值税进项税应进行抵扣。
完善光伏发电企业及相关企业所得税政策。尽快明确要求各级税务部门不得对包括光伏发电在内的可再生能源电价附加收入征收所得税。研究制定促进光伏发电发展的措施：比照风电企业，对所有光伏发电企业统一按一定的比例减征企业所得税；光伏发电企业实行投资抵免制度，即光伏发电企业的投资可以用新增所得税抵免一部分；实行加速折旧，提高光伏发电企业投资积极性；对于科研单位和企业研制开发出来的光伏发电新技术成果及产品的转让销售所得收入，在一定时期可以给予减免所得税的优惠措施。
健全光伏发电补贴政策。在条件许可的情况下，制定分类补贴政策，根据光伏发电企业采用的技术或产品所处的不同发展阶段，实施不同的财政补贴政策。对技术发展不成熟，短期内基本没有市场竞争力，但未来发展潜力较大的光伏发电技术，着重补贴技术研发和示范项目；对技术比较成熟，基本具备产业化条件的光伏发电技术，着重补贴光伏发电产品，以降低成本，提高企业生产积极性；对技术基本成熟，产业化水平较高，但成本竞争力低于传统化石能源的光伏发电技术，采用度电补贴方式，着重补贴终端消费者，在扩大需求规模的同时，依靠市场机制引导产业发展。
（三）健全金融政策支持体系，引导和鼓励社会资金投入
加强金融机构对太阳能光伏产业的支持。政策性金融机构要对太阳能光伏产业的科技成果转化项目、引进技术消化吸收项目、收购技术水平处于行业领先地位的国外企业等提供贷款，给予重点倾斜。政府要利用基金、贴息、担保等方式，引导各类商业金融机构创新信贷品种，改进金融服务，支持太阳能光伏企业就产业核心设备和关键工艺进行自主创新和产业化。商业银行对国家和省级立项的光伏产业关键设备国产化项目，应根据国家投资政策及信贷政策规定，积极给予信贷支持。支持符合条件的境内太阳能光伏企业通过借用国外商业贷款。支持保险公司为光伏企业提供财产、产品责任、出口信用等保险服务。
支持光伏企业利用资本市场融资。积极支持符合条件的中小光伏企业在中小企业板和创业板上市，鼓励符合条件的光伏企业在境内外上市筹资。在光伏企业集聚的地区，开展具备条件的光伏企业进入证券公司代办系统进行股份转让试点，推进未上市光伏企业股权的流通，拓宽创业投资退出渠道。支持符合条件的光伏企业发行企业债券、公司债券、短期融资券和中期票据等，在光伏企业集聚的地区开展光伏企业联合发行企业债券试点。
（四）强化科技支持体系，提升产业核心竞争力
健全光伏产业科技投入长效机制。创新激励机制和成果转化机制，全面提高我国太阳能光伏产业的技术创新能力和服务水平，促进光伏技术进步和产业发展。将太阳能光伏产业核心设备和关键工艺的科学研究、技术开发及产业化纳入国家各类科技发展规划，在高技术产业化和重大装备扶持项目中安排太阳能光伏专项，支持国内研究机构和企业在光伏产业核心技术方面提高创新能力，在引进国外先进技术基础上，加强消化吸收和再创造，尽快形成自主创新能力。
强化光伏企业技术创新激励。比照部分高技术行业的创新激励政策，太阳能光伏企业为开发新设备、新技术、新工艺、新产品发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，再按照研发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。对被认定为高新技术企业的光伏企业，按照税法规定减按15%的税率征收企业所得税。
组建光伏产业技术联盟。对于严重制约我国太阳能光伏产业发展的高纯多晶硅生产提纯设备，大尺寸（450kg以上）铸锭炉、多线切割机等晶硅电池生产用关键设备，以及在光伏发电系统中成本占比较高、且高度依赖进口的EVA胶膜、背板玻璃和大功率光伏逆变器等核心辅助材料和部件，要积极支持以技术实力雄厚、资源整合能力突出的中央企业为主体，组建光伏产业技术联盟，集中优势研发力量进行技术攻关，争取在短期内突破国外企业的技术封锁，形成以国内制造设备为主的装备能力，提升我国光伏产业核心竞争力。
引导研究机构做好光伏发电相关运行技术研发工作。结合太阳能光伏发电发展规划，深入研究电网内电源布局、网架结构以及不同电力系统可接纳的光伏发电规模。加强季节性、间歇性较强的太阳能光伏发电与电力系统安全稳定之间关系等研究工作，在确保电力系统安全稳定的同时，尽可能从技术上保证光伏发电电量全额收购。引进吸收国外先进光伏发电上网运行经验和技术，加强对光伏发电参数的预测工作，研究建立光伏发电上网参数测评系统，研究解决光伏电站输出功率稳定和无功补偿问题，不断提高电网消纳太阳能光伏电力的水平。支持开展智能微电网示范工程建设，为大规模从配电侧或用电端接入光伏发电积累经验。
（五）着力实施光伏产业进出口政策，有效利用国外资源和市场
支持光伏企业扩大进出口。从国外进口的用于光伏产业关键技术研发而国内不能生产的仪器和设备，免征进口关税和进口环节税。在世贸组织政策框架所认可的范围内，通过出口信贷、财政贴息、减免出口关税等办法，鼓励国内光伏企业扩大技术及产品出口，开拓海外市场。同时加大反倾销力度，尤其是要针对美国等国家的企业低价倾销多晶硅的行为，适时采取贸易救济措施，保护国内光伏企业的合法权益，帮助我国拥有自主知识产权和自主品牌的光伏出口产品在国际市场占据更大份额，并培育一批以出口光伏产品为主的世界级跨国公司。
完善光伏产品出口服务体系。加大力度改善光伏产品对外贸易的软环境。改进政府外贸管理部门的服务机制，重视向光伏出口企业提供国际贸易信息，可以考虑实行信息交流计划，包括政府信息系统免费或低费向企业提供国际贸易信息，建立出口咨询网络系统，向企业提供国际贸易的专家咨询，提供贸易中介服务等。重点建设一批国际化的生产力促进中心，为光伏行业及光伏产品出口服务。进一步简化商检、报关手续，对符合条件的企业实现“便捷通关”。大力发展现代物流业和“电子通关”联网监管技术，为光伏产品出口创造便捷的“绿色通道”。
提高产业国际合作水平。完善法律法规，适时调整引导外商投资的有关政策和目录，形成稳定透明的管理体制和公平可预见的宏观环境。鼓励和引导光伏产业跨国企业在我国设立地区总部、研发中心、采购中心、培训中心等。鼓励国内企业全面开拓海外光伏产业技术市场，稳步推进国内光伏企业到海外进行战略性投资，积极引导和支持企业建立海外研发机构，支持企业并购国外研究开发机构和掌握行业核心技术的企业，鼓励企业加快国际化经营，参加国际技术联盟。
（周维富，中国社科院工经所副研究员，经济学博士。研究方向：产业经济理论与政策）
